В Україні триває трансформація системи управління публічними інвестиціями. Цей процес покликаний змінити підходи до планування, відбору та фінансування проєктів відновлення. Щоб оцінити, як зміни сприймаються на місцях, ГО «Інститут громадянського суспільства» спільно з Всеукраїнською асоціацією об’єднаних територіальних громад та Всеукраїнською асоціацією громад провели масштабне дослідження. Опитування охопило 523 громади з усієї України. Базовий рівень місцевого самоврядування склав основу вибірки: 92,5% респондентів представлені громадами з населенням до 50 тисяч осіб, 66,5% –  це сільські чи селищні території, а 27% –  прикордонні або наближені до лінії фронту. Отримані дані та експертні оцінки викрили низку системних викликів, які потребують розв'язання для ефективної інтеграції з європейськими підходами.

Результати опитування демонструють високий рівень готовності громад до стратегічного планування, який водночас стикається з відсутністю чітких бюджетних орієнтирів з боку держави.

• 80% опитаних громад мають затверджену стратегію розвитку
• 86,4% сформували середньостроковий план публічних інвестицій
• 72,1% створили єдиний проєктний портфель

Попри виконання цих вимог, лише 3,4% громад зазначили, що можуть реально прогнозувати обсяги коштів, які надійдуть із державного бюджету. При цьому 42,6% респондентів вважають фінансування з держбюджету абсолютно непрогнозованим, а 53,9% –  частково або нестабільним.

 

 

«Держава вимагає від громад планувати на три роки вперед і одночасно не може повідомити, скільки грошей вони отримують навіть наступного року. Це організаційна недбалість. І це системний конструктивний дефект реформи. Середньостроковий план публічних інвестицій – це не просто документ для галочки. І якщо фінансова основа цього плану невідома, документ перетворюється на фікцію», - зазначив  Борис Білий, керівник проєкту, експерт-аналітик.

Експерти відзначають вагомі технологічні переваги цифрової екосистеми DREAM, зокрема її аналітичний потенціал, інтерактивну мапу, наявність навчального модуля та автоматичну верифікацію даних через державні реєстри. Разом з тим аналіз практичного застосування платформи виявив диспропорцію між очікуваннями на місцях та реальними фінансовими ресурсами.

Внаслідок активного маркетингу системи на початкових етапах у громад сформувалося сприйняття платформи як гарантованого джерела донорської допомоги. Це призвело до накопичення в системі понад 10 тисяч проєктів, значна частина яких зафіксована у тривалому режимі очікування фінансування. В цілому, запит на фінансування вимірюється трильйонами гривень, тоді як можливості публічних ресурсів обмежені мільярдами.

 

 

«Буквально сприймалося, що це чарівне вікно, в яке тільки громади внесуть свої проєкти, і відразу до них попливуть кошти донорів... Але це ж не так, звісно. І до чого це привело? До того, що проєкти зависли в режимі очікування на фінансування. Громади потратили масу часу для того, щоб опрацювати свої проєкти, зібрати дані, подати цю інформацію в DREAM, а вони там перебувають в стані очікують фінансування, і дуже велика кількість із них не буде профінансована, на жаль», - розповів Василь Федюк, експерт з аналізу даних та регіонального розвитку.

Додатковою проблемою експерти називають слабку інтеграцію DREAM зі стратегічним та просторовим плануванням, оскільки більшість поданих ініціатив мають точковий характер (капітальні ремонти, будівництво), що ускладнює роботу інвесторів із портфелем.

Опитування виявило значні побоювання громад щодо поглиблення диспропорцій у розвитку територій. Великі міста мають належну кадрову та фінансову спроможність для підготовки проєктів за новими правилами, тоді як сільські, прифронтові чи окуповані громади стикаються з гострим браком фахівців.

Антирейтинг ризиків за результатами дослідження виглядає так:

1. Поглиблення асиметрії між сильними та слабкими громадами через неможливість малих територій самостійно готувати, оцінювати та співфінансувати вартісні проєкти (38,4% голосів)
2. Зростання витрат бюджетів та міжнародних донорів на безпосередню підготовку проєктної документації (25,8%)
3. Втрата доступу до коштів міжнародних партнерів (18,4%)

При цьому 78,2% опитаних громад зазначили, що ніколи не мають доступу до зовнішньої технічної допомоги, а 77,6% –  ніколи не залучали незалежних кваліфікованих експертів.

 

 

«На сьогодні ми бачимо значний розрив між державною реформою та реальної спроможністю органів місцевого самоврядування. Ми говоримо не лише про інституційну та кадрову, а й про фінансову спроможність. Зараз спостерігається значний поспіх громад під час підготовки інвестиційних проєктів, через що вони часто виходять непродуманими, без належного техніко-економічного та інвестиційного обґрунтування. Окрім того, результати опитування показують, що ці ініціативи абсолютно не враховують думку громадськості та є відірваними від реальності. Це сталося тому, що жорстка законодавча рамка, яка стимулює громади до швидкого прийняття управлінських рішень, не врахувала інституційних бар'єрів, з якими вони стикаються на практиці», - поділилася Ольга Будейчук, експертка платформи «Економіка та інвестиції» Всеукраїнської асоціації об’єднаних територіальних громад.

Поточний етап реформи супроводжується правовою невизначеністю щодо термінології та критеріїв оцінки проєктів. Відсутність чіткої межі між звичайними капітальними ремонтами (функціонуванням інфраструктури) та реальними інвестиційними проєктами створює додаткові процедурні бар'єри на місцевому рівні.

 

 

«До сьогоднішнього дня профільним міністерством не розроблені чіткі критерії віднесення місцевих ініціатив саме до публічних інвестицій або до звичайних капітальних ремонтів. На місцях люди дуже хвилюються: якщо державні контролюючі органи оцінять дорогий проєкт неправильно, виникне правова колізія –  відносити його до загального фонду місцевого бюджету як капітальний ремонт чи відображати у системі DREAM як публічний інвестиційний проєкт. Потрібно прискорити визначення цих критеріїв. Капітальні проєкти забезпечують поточне функціонування інфраструктури –  як-от заміна вікон чи даху. Натомість публічні інвестиційні проєкти мають бути спрямовані на довгостроковий розвиток, створення нового продукту та підвищення ефективності послуг для конкретних бенефіціарів», - сказала Олена Склярова, експертка Всеукраїнської асоціації громад з питань бюджетної та податкової політики.

Ключова методологічна розбіжність між українською практикою та вимогами Європейського Союзу, за словами експертів, полягає в об'єкті оцінювання та фінансування. Європейські структурні фонди орієнтовані на комплексне вирішення конкретної проблеми громади чи регіону через довгострокові секторальні програми, тоді як в Україні домінує фінансування розрізнених точкових об'єктів.

Особливу увагу експерти звертають на зміну статусу Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР), який після законодавчих змін фактично втратив свою первісну функцію інструменту регіональної політики і став однією з програм публічних інвестицій, що ускладнює комплексний розвиток територій.

 

 

Анатолій Ткачук, директор з питань науки та розвитку ГО «Інститут громадянського суспільства»:
«Публічні інвестиції, вони, в принципі, є інструментом політики і вони не можуть домінувати, власне, над політикою регіонального розвитку. Європейські підходи говорять, що від політики до її фінансування визначається система розвитку, визначаються способи фінансування, але найголовніше, що оцінка здійснюється не по освоєнню коштів на проєкт, а про вирішення проблеми. Оце, напевно, ключова філософська відмінність. Ремонт школи чи заміна вікон в школі, це поточне питання, яке має вирішитись дуже просто. А гроші публічного інвестування в цю школу мають йти на інше вирішення проблеми якості навчання. Тобто проєкт, який випливає із стратегії громади покращити якість навчання в школі, він складається з різних елементів. Один елемент – це заміна вікон... але інший елемент – це вчителі, це нові методики... І якщо ми розділяємо один великий проєкт, виділяємо з нього окремо ремонт і його профінансували, а решту не профінансували, ми не досягнули результату. І під це Європейський Союз ніколи грошей не дасть, тому що Європейський Союз фінансує не проєкт, він фінансує вирішення проблеми, а проєкт є інструментом вирішення проблеми».

Зважаючи на воєнні реалії, Анатолій Ткачук зазначив, що скептично ставиться до класичного трирічного прогнозування субвенцій, тому єдиним конструктивним виходом вбачає системну трансформацію ДФРР. За його словами, ДФРР має перетворитися на самостійну фінансову інституцію, де акумулюватимуться кошти з різних джерел –  від закріплених податків та міжнародних кредитів до заморожених російських активів і технічної допомоги. Розподіл цих ресурсів повинен відбуватися не в ручному чи політичному режимі, а виключно під довгострокові програми за прикладом європейської політики згуртованості.

Спираючись на аналіз законодавства, європейський досвід та запити 523 громад, автори дослідження виокремили п'ять пріоритетних напрямів для адаптації реформи:

1. Міністерству фінансів: Запровадити стабільне та прогнозоване середньострокове планування фінансової рамки для громад.
2. Мінрозвитку: Впровадити диференційований підхід та спрощені процедури для малих інфраструктурних і безпекових проєктів (вартістю до 5 мільйонів гривень чи 100 тисяч євро).
3. Профільним відомствам та Агенціям регіонального розвитку: Створити механізми реального доступу органів місцевого самоврядування базового рівня до зовнішньої технічної допомоги та експертної підтримки.
4. Організаторам реформи: Забезпечити систематичне навчання працівників ОМС завчасно, тобто до моменту нормативного впровадження нових жорстких вимог.
5. Бюджетному комітету Верховної Ради: Ініціювати законодавче закріплення спрощених процедур для малих об'єктів та посилити парламентський контроль за дотриманням рівного доступу всіх громад до інструментів управління публічними інвестиціями.

Експерти резюмують: подальший розвиток системи вимагає переходу від моделі простого цифрового реєстру проєктів до повноцінного інструменту управління інвестиційним циклом, який поважатиме автономію громад та спиратиметься на реальні фінансові ресурси.