Від початку вересня 2026 року ворог б'є по Києву щодня і щоночі, фактично без перерв. 23 вересня БПЛА атакували столицю від ранку до вечора. Вони влучили в АЗС і транспортні підприємства, загинуло двоє людей, поранено понад сорок осіб. Уночі по місту вдарили «Циркони» й балістика, уламки ракети впали на паркувальний майданчик біля пологового будинку. Того ж тижня міський голова Харкова оприлюднив підсумок повномасштабної війни для свого міста: пошкоджено понад 14 тисяч будівель, з них близько 10 тисяч житлових, 160 тисяч (!) харків'ян залишилися без даху над головою.

Парадокс у тому, що юридично обидва зазначені міста належать до тилу. Фактично ж вони живуть за правилами фронту, але без жодного фронтового інструменту. Від цієї невідповідності залежить, чи залишаться в найбільших містах країни люди, які тримають її економіку.

Стратегія виснаження

Удари по великих містах давно перестали бути окремими випадковими актами без мети і завдань. Під вогонь тепер потрапляє надважливе: енергетика й водопостачання, склади й логістичні термінали, заправки, дата-центри, багатоповерхівки. Ворог цілеспрямовано б’є у саму можливість нормального міського життя. Коли вдень і вночі треба спускатися в укриття, коли зникає світло, коли горить склад, де ти ще вчора був на зміні, коли страховка на квартиру коштує як місячна зарплата або її взагалі не оформляють, рано чи пізно ти почнеш замислюватися про вихід, і на думку спаде лише один варіант – від’їзд з небезпечного місця. Окупувати місто для цього не потрібно, досить його виснажити.

Київ, Одеса, Дніпро і Харків тримають на собі державу. У Києві зосереджене державне управління. Одеса є морськими воротами країни: через порти Великої Одеси йшло близько 90 % морського експорту, і з середини липня вони фактично заблоковані. Дніпро став головним тиловим вузлом для фронту. Харків за кількістю руйнувань уже не має аналогів серед українських мегаполісів і стоїть за кілька десятків кілометрів від кордону з агресором. Ударів зазнають й інші міста. Проте якщо спорожніють саме ці чотири, країна втратить разом із мешканцями здатність утримувати фронт, експорт і державне управління.

Правова прогалина

Здавалося б, держава має інструменти для територій, які страждають від війни. Насправді жоден із них не розрахований на місто, що роками перебуває під систематичним ударом далеко від лінії бойового зіткнення.

Почнімо з Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією. Мінрозвитку виклало його в новій редакції наказом № 987 від 26 травня 2026 року, чергові зміни набули чинності 21 серпня. Перелік поділяє території на три групи: можливих бойових дій, активних бойових дій та окуповані. Усі три описують наземну війну. Місто, куди за сотні кілометрів від фронту без зупинки, вдень і вночі, летять ракети й дрони, у цю систему не вписується, отже, пільг, пов'язаних зі статусом території бойових дій, не отримує.

Компенсація за зруйноване житло, запроваджена Законом № 2923-IX і реалізована через «єВідновлення», спрацьовує після фіксації факту руйнування об’єкту. Вона допомагає людині, чия квартира вже згоріла. Тривалий стан загрози цей механізм не враховує, а склади, АЗС й об’єкти малого бізнесу, з яких складається економічна тканина міста, під нього не підпадають взагалі.

Зі страхуванням воєнних ризиків ситуація схожа. З 1 січня 2026 року для бізнесу діє державний механізм через Експортно-кредитне агентство (постанова КМУ № 1541). Пряму компенсацію збитків отримують підприємства прифронтових регіонів, решта країни може розраховувати лише на часткове відшкодування страхової премії. Власник складу в Києві чи Одесі, спаленого дроном, має право на знижку на поліс, проте компенсації не отримає. Житло домогосподарств страхує тільки ринок, а страховики здебільшого не приймають об'єкти, розташовані ближче ніж за сто кілометрів до лінії фронту. Харків через це фактично залишається поза дією цієї послуги.

Спеціальний статус Києва, закріплений статтею 133 Конституції та законом про столицю, стосується передовсім столичних функцій. Безпеки мешканців він не торкається.

В українському праві немає категорії для міста, яке не є зоною бойових дій, передовсім у розумінні фронтових реалій другої світової війни, але роками живе під значно потужнішим і руйнівним вогнем. Її треба створити.

Що має дати особливий статус

Інститут громадянського суспільства в межах проєкту «Політика згуртованості в Україні: крок на зустріч з Європейським Союзом» пропонує запровадити окремим законом статус міста значного воєнного впливу. Закон має визначити критерії статусу, прямо назвати чотири міста й установити порядок щорічного перегляду та припинення статусу. Для Києва новий статус доповнить столичний: одна конструкція відповідає за функції столиці, друга забезпечує стійкість міста та його мешканців.

Зміст статусу тримається на трьох опорах.

Діаграма 1. Логіка виснаження міста і де втручається статус

Перша опора: безпека як постійна функція. Сьогодні місто переважно відбудовує те, що вже зруйновано. Статус має перевернути цю практику. Фонд стійкості міста фінансує укриття в старому житловому фонді, резервну генерацію, автономне водо- й теплопостачання, захист об'єктів критичної інфраструктури. Для нових багатоквартирних будинків, шкіл і лікарень укриття вже обов'язкові за Законом № 4778-IX, тож головне завдання фонду полягає в старому фонді, де живе більшість мешканців. Ці видатки спрямовані на те, щоб наслідків ударів ставало менше.

Друга опора: підтримка мешканців за типом ризику, який вони несуть. Тут легко помилитися з логікою. Якщо статус просто поділить людей на «давніх» і «нових» і дасть першим більше прав, його неважко буде оскаржити з огляду на принцип рівності (стаття 24 Конституції). Надійніша конструкція: категорія мешканця визначає не обсяг прав, а інструмент, який йому потрібен.

• Давні мешканці (зареєстроване місце проживання в місті понад 20 років) найчастіше мають єдиний актив: квартиру в старому фонді, часто без належного укриття. Їм потрібні доступне державне страхування житла від воєнних ризиків, пріоритет у модернізації укриттів у їхніх будинках, пільги з податку на нерухомість і комунальних платежів.
• Ті, хто придбав житло після 2014 року, серед них тисячі переселенців першої хвилі з Донбасу й Криму, часто купували новобудови в іпотеку або вкладалися в будинки, які досі не добудовано. Вони ризикують залишитися з боргами за житло, яке можуть зруйнувати. Для них потрібні реструктуризація й кредитні канікули в разі пошкодження, обмеження звернення стягнення, державні гарантії завершення недобудов.
• Ті, хто отримав житло за державними програмами після 2022 року («єОселя», програми для внутрішньо переміщених осіб, житлові сертифікати), перебувають в особливому становищі. Держава сама була стороною угоди і фактично запросила людину жити в місті під ударом. Звідси її обов'язок забезпечити страхування застави коштом програми і право перенести кредит на інше житло без штрафів, якщо безпекова ситуація змусить переїхати. Так у людини з'являється вибір.

Діаграма 2. Три категорії мешканців і інструменти підтримки

Третя опора: дистанційний режим роботи й навчання. Це найважче рішення, і його ціну треба назвати прямо. Масовий онлайн б'є по міській економіці, соціалізації дітей, життю центральних вулиць. Мимоволі він може робити те, чого добивається ворог: спустошувати місто. Тому тут пропонується право на дистанційний режим за замовчуванням у визначені періоди підвищеної загрози. Для державного сектору й закладів освіти це обов'язок, для приватних роботодавців це стимул. Режим запроваджується й скасовується за чітко визначеними тригерами, які оголошує військова адміністрація. Кодекс законів про працю вже передбачає дистанційну роботу (стаття 60-2), бракує лише прив'язки до безпекового стану міста.

Звідки гроші?

Найслабше місце будь-якої такої пропозиції очевидне: вільних коштів у державному бюджеті немає. Тому статус має спиратися на цільове накопичення замість нових видатків. У спеціальному фонді бюджету кожного з чотирьох міст утворюється фонд стійкості, який наповнюють три джерела.

Перше джерело: додаткові відсоткові пункти податку на доходи фізичних осіб. Прецедент уже є. Бюджетний кодекс зараховує громадам 60 % ПДФО, а закон про державний бюджет на 2026 рік збільшив цю частку до 64 % і зобов'язав спрямовувати додаткові 4 % на оплату енергоносіїв. Та сама модель придатна і тут: місто значного воєнного впливу отримує підвищену частку ПДФО, яку може витратити лише на укриття, резервну енергетику й захист критичної інфраструктури. Для Києва питання стоїть ще гостріше: Бюджетний кодекс зараховує до бюджету столиці лише 40 % ПДФО, тож саме тут цільове підвищення частки дасть найвідчутніший ефект.

Друге джерело: міжнародні цільові внески. Донори охочіше фінансують конкретну адресу з вимірюваними результатами, ніж загальні програми відновлення. Окремий рахунок фонду з відкритою звітністю дає змогу залучати кошти Ukraine Facility, Європейського інвестиційного банку, Банку розвитку Ради Європи, а також міст-партнерів.

Третє джерело: частина державної підтримки страхування воєнних ризиків, яку спрямовують через той самий фонд на захист житла й бізнесу цих міст.

Заперечення передбачуване: чотири найбільші міста забирають собі ще більше, а державний бюджет і решта громад отримують менше. Відповідь закладена в самій конструкції. Додаткова частка ПДФО має цільове призначення і перебуває під контролем Державної аудиторської служби, її розмір переглядають щороку разом зі статусом, а після припинення статусу вона повертається до загального розподілу.

Європейська логіка

Особливий статус може здатися ще одним винятком. Для Європейського Союзу це звичайна практика. Договір про функціонування ЄС прямо вимагає окремої уваги до регіонів із тяжкими й постійними природними чи демографічними вадами (стаття 174) і встановлює спеціальний режим для найвіддаленіших регіонів (стаття 349). Політика згуртованості побудована на тому, що підтримка враховує особливості конкретної території (place-based підхід).

Війна не є природною вадою, проте логіка та сама: територія з постійним структурним обмеженням отримує постійний режим замість разової допомоги після кожної катастрофи. Для переговорів за главою 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» це аргумент на користь України. Країна, яка вміє законом визначати проблемні території, встановлювати для них критерії, бюджетні програми й порядок перегляду, демонструє ту адміністративну спроможність, яку Брюссель перевіряє у кандидатів. «Місто значного воєнного впливу» може стати першою українською категорією територіальної політики, зрозумілою для ЄС без перекладу, і дати коштам на відновлення, зокрема в межах Ukraine Facility, конкретну адресу.

Що це означає для регіональної політики?

Особливий статус не повинен існувати окремо від реформи регіональної політики, яку Україна здійснює на шляху до ЄС. Навпаки, він може стати для неї перевіркою на реальність. Точок дотику три.

Державна стратегія регіонального розвитку на 2028–2034 роки. Чинна стратегія на 2021–2027 роки (постанова КМУ № 695) запровадила поняття територій, що потребують особливої уваги з боку держави, і виокремила їхні функціональні типи: агломерації, прикордонні території, сільські території в несприятливих умовах тощо.

Після початку повномасштабної війни до неї додано тип «території відновлення». Проте він орієнтований на відбудову, тоді як містам значного воєнного впливу потрібен режим, розрахований на нейтралізацію загроз, які тривають.

Нова стратегія, яку зараз готують, дає нагоду додати до цієї типології окремий тип, породжений війною: великі міста під постійними ударами. Тоді статус, запроваджений законом, отримає стратегічну рамку з цілями, індикаторами, відповідальними виконавцями й моніторингом.

Державний фонд регіонального розвитку. Сьогодні ДФРР (стаття 24-1 Бюджетного кодексу) здебільшого є конкурсом проєктів, розпорошених по всій країні. Експертне середовище, у тому числі і Інститут громадянського суспільства, давно пропонує перетворити його на прообраз європейського структурного фонду з програмною логікою й цільовим розподілом. Фонди стійкості міст значного воєнного впливу можуть стати першим таким цільовим компонентом з багаторічним горизонтом і вимірюваними результатами: кількістю місць в укриттях, часткою резервної генерації, часом відновлення послуг після удару тощо.

Просторове планування. Найпрактичніший вимір статусу - містобудівний. Закон № 4778-IX уже вимагає передбачати захисні споруди в містобудівній документації. Наступний крок: закласти в комплексні плани просторового розвитку та генеральні плани вимоги до розміщення критичної інфраструктури, резервні мережі й захищені логістичні вузли, щоб їх не доводилося щоразу погоджувати окремим дозволом. Для цього потрібні подальші зміни до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності».

У ЄС стійкість (resilience) давно стала частиною територіального планування, тож такі зміни водночас наближають українське законодавство до європейських підходів.

Що має зробити уряд?

Перше. Розробити й внести законопроєкт про міста значного воєнного впливу: критерії статусу, перелік із чотирьох міст, порядок щорічного перегляду й припинення, співвідношення зі спеціальним статусом Києва.

Друге, найтерміновіше: бюджет-2027. Проєкт Державного бюджету на 2027 рік (№ 16000) уряд вніс до Верховної Ради 15 вересня, зараз його опрацьовує бюджетний комітет. У цьому бюджетному циклі вирішиться, чи статус матиме гроші, чи залишиться декларацією. Уряд сам називає пріоритетом підтримку економіки в умовах різкого посилення російських атак і майже вдвічі збільшує видатки на підтримку бізнесу, зокрема на страхування воєнних ризиків. Ці кошти мають отримати територіальну адресу. Кабінет Міністрів разом з Мінфіном, Мінрозвитку, Мінекономіки та іншими профільними міністерствами має до другого читання, яке має відбутися до 20 листопада, підготувати й подати пропозиції для чотирьох міст:

• підвищену частку ПДФО для бюджетів Києва, Одеси, Дніпра та Харкова з обов'язковим спрямуванням до фонду стійкості, за моделлю додаткових 4 % на енергоносії;
• правовий режим фонду стійкості у спеціальному фонді бюджету міста з правом приймати міжнародні цільові внески та з відкритою звітністю;
• спрямування частини державної підтримки страхування воєнних ризиків на житло й бізнес цих міст на рівні прифронтових регіонів.

Не менш важливі умови реалізації. Порядок використання коштів фонду уряд має затвердити одночасно з бюджетом. Якщо його ухвалять через пів року, гроші зависнуть на рахунках, поки міста залишаються під ударом. Без рішення в бюджеті-2027 усі інші кроки відкладаються щонайменше на рік.

Третє. Передбачити в проєкті Державної стратегії регіонального розвитку на 2028–2034 роки окремий функціональний тип територій - «міста значного воєнного впливу», а фонди стійкості в подальших бюджетах пов'язати з ДФРР як його цільовий компонент.

Четверте. Ухвалити постанову про державне страхування житла від воєнних ризиків у містах значного воєнного впливу і змінити умови «єОселі» та програм для ВПО: страхування застави коштом програми, право перенести кредит на інше житло.

П'яте. Внести зміни до Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо обов'язкових вимог стійкості в містобудівній документації цих міст, а також до законодавства про працю й освіту щодо дистанційного режиму за безпековими тригерами.

Шосте. Створити міжвідомчий координаційний орган за участю керівництва чотирьох міст.

Уранці після важкої ночі київські кав'ярні відчиняються, Одеса живе й працює попри заблоковані порти, дніпровські склади відвантажують товари, харківські трамваї повертаються на маршрути. Цю стійкість сьогодні тримають самі мешканці, кожен окремо і власним коштом. Держава має зробити її своєю політикою, поки люди ще готові залишатися.