Чим запам’ятається 2023 рік учасникам процесу реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади? Які законодавчі зміни були прийняті протягом року, а яких громади так і не дочекалися? У цьому матеріалі не буде оцінок - лише сухі факти і події, котрі, на нашу думку, найбільше вплинули на діяльність та розвиток місцевого самоврядування в Україні.
Комунікація і підтримка реформи
2023 рік став роком ліквідації Міністерства розвитку громад та територій України (Мінрегіону), яке було головним ідеологом реформи місцевого самоврядування, децентралізації владних повноважень в системі центральних органів виконавчої влади. Функції Мінрегіону Уряд передав Мінінфраструктури і перейменував останнє у Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури. Частину фахівців колишнього Мінрегіону, серед яких і ті, хто безпосередньо працювали над формуванням та реалізацією державної політики в сфері місцевого самоврядування, перевели до новоствореного міністерства.
В новоутвореному міністерстві основну увагу сфокусували на відновленні та відбудові зруйнованої інфраструктури, роботі прикордонних пунктів пропуску, морських та річкових портів та на інших питаннях, важливих для протидії викликам війни.
Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади, попри те, що є фундаментальною для якості реалізації секторальних змін, так і не стала пріоритетною в 2023 році. Та все ж поза увагою її не залишили. До осені міністерство працювало над планом заходів реформи, який на початку листопада презентувало суб’єктам реформи у вигляді оновленої дорожньої карти реформи.
Активну комунікацію законодавчих потреб реформи місцевого самоврядування проводив парламентський Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Нагальні потреби місцевого самоврядування розглядав Конгрес місцевих та регіональних влад при Президентові України, який значно активізував свою діяльність в 2023 році. І хоча створений на початку року Офіс Конгресу не може замінити собою будь-який орган влади, він зумів через Конгресові слухання залучити ключових суб’єктів реформи довкола обговорення законопроектних норм – майбутньої правової основи подальших якісних змін в сфері місцевого самоврядування.
Співпраця парламентського Комітету та Офісу Конгресу місцевих та регіональних влади з органами місцевого самоврядування, їхніми асоціаціями, міжнародними партнерами та громадськістю дозволили у надскладному 2023 році, попри всі виклики війни, залишити питання децентралізації на порядку денному і навіть прийняти декілька важливих рішень, про які – далі.
Відбудова інфраструктури
Цього року у питанні відбудови інфраструктури був помітний прогрес: з травня запрацював ініційований народними депутатами та підтриманий Мінінфраструктури Закон щодо компенсації за пошкоджене та знищене майно, а також був створений реєстр, в якому зараз вже майже 600 тисяч заявок на відшкодування.
Крім того, увесь рік Міністерство спільно з міжнародними партнерами працювало над розробкою цифрової екосистеми для підзвітного управління відновленням DREAM, де збираються дані про проекти відновлення на всіх етапах. На момент написання цього матеріалу у системі налічувався 1551 проєкт на загальну суму 108 млрд грн.
Інституційне відновлення місцевого самоврядування на рівні громад
За даними Мінінфраструктури, станом на жовтень 2023, у 181 громаді утворена військова адміністрація. Для деокупованих громад поки не розроблений механізм відновлення місцевого самоврядування, принаймні публічно положення відповідного законопроекту ще не обговорюються.
На повноцінне функціонування органів місцевого самоврядування у 2023 році вплинули також запроваджені Урядом нові правила перетину кордону, які запровадили ряд обмежень, що торкнулися і місцевого самоврядування. Постанова Уряду від 27.01.2023 №69 обмежила можливості для перетину кордону депутатам місцевих рад та керівникам структурних підрозділів ОМС. Як результат, дехто з них були змушені відмовлятися від мандатів чи посад, що не сприяло відновленню якісних послуг у громадах. Також неможливість виїхати за кордон спеціалістам, які в громадах займалися налагодженням міжнародних зав’язків, ускладнила і без того непростий процес комунікації з муніципалітетами країн світу для налагодження ефективного партнерства.
Міжнародні партнерства і міжнародна підтримка
Попри все, в громадах розуміли важливість міжнародних партнерств, тому, опираючись на підтримку проектів міжнародної технічної допомоги, посольств, асоціацій органів місцевого самоврядування, крок за кроком розвивали мережу міжнародного співробітництва. За останніми даними, 379 громад уклали загалом 1355 договорів про побратимство або солідарне партнерство з муніципалітетами інших країн.
Допомагати українським громадам налагоджувати міжмуніципальні партнерства стало у 2023 році одним з пріоритетних напрямків діяльності міжнародних проектів і програм, які працюють в Україні.
Крім того, Конгрес місцевих та регіональних влад в квітні 2023 року в рамках Міжнародного саміту міст і регіонів презентував концепцію Регіональних офісів міжнародного співробітництва, яка має на меті розвиток взаємодії місцевих та регіональних влад із міжнародними партнерами, котрі прагнуть співпрацювати на рівні області та територіальної громади. Зараз такі офіси створені в усіх областях.
Зусилля донорської спільноти у допомозі Україні поєднуються за допомогою Багатосторонньої координаційної платформи донорів для України, яка розпочала роботу в січні 2023 року. Платформа об’єднує представників України, G7, Європейського Союзу, а також партнерів з міжнародних фінансових інституцій, зокрема Європейського інвестиційного банку (ЄІБ), Європейського банку реконструкції та розвитку (ЄБРР), Міжнародного валютного фонду (МВФ), Світового банку та Банку розвитку Ради Європи. Вже відбулося сім засідань цієї платформи, на яких озвучувалися в тому числі потреби українських громад.
Тут варто згадати про ініціативу Мінінфраструктури, яке на початку року створило і презентувало міжнародним партнерам проект «Територіальні команди підтримки реформ». Передбачалося, що такі команди за сприяння донорів будуть створені у громадах і надаватимуть органам місцевого самоврядування підтримку у питаннях антикорупційної політики, управління інвестиційними проектами та роботи з цифровими інструментами.
Загалом же міжнародна спільнота невтомно допомагає українським громадам, цінуючи їх якісну трансформацію завдяки реформі місцевого самоврядування і децентралізації владних повноважень. 2 лютого 2023 року Європейський Парламент ухвалив резолюцію, присвячену лютневому саміту Україна-ЄС, у якій децентралізацію згадають, як найуспішнішу реформу з часів незалежності України.
Важливо згадати і про Звіт Європейської Комісії від 8 листопада, в якому наші європейські партнери відзначили, що українські громади є опорою державної стійкості, акцентували на незворотності попередніх змін в частині децентралізації, а також на безальтернативності реформи, яка передбачає подальше зміцнення місцевого самоврядування.
Нагадаємо також, що 20 червня 2023 року Європейський Союз оголосив про «створення Інструменту для України» — законодавчого врегулювання питання допомоги Україні для її відновлення та здійснення передвступних заходів для приєднання до ЄС. Ціна питання - 50 млрд євро до 2027 року. І хоча епопея з блокуванням цих грошей триває, скоріше за все, Україна таки може на них розраховувати, тому готує так званий «План України» на найближчі 4 роки.
Наприкінці року почав працювати і презентований в липні Фонд відновлення українських громад, управління яким здійснює Представництво ООН в Україні. В грудні Фонд затвердив виділення грошей на перші проєкти в громадах Сумської області.
Державна регіональна політика
Для того, щоб бюджетні кошти, в тому числі і гроші від міжнародних партнерів використовувались ефективно, Україні варто удосконалити державну регіональну політику, яка б враховувала європейські підходи, українські воєнні реалії та повоєнні сподівання. І 2023 року говорили про це дуже багато.
Були і конкретні кроки. Так, у травні Уряд прийняв Постанову, якою затвердив правила роботи Геоінформаційної системи регіонального розвитку і зобов’язав Мінінфраструктури розробити та впровадити до 31 грудня 2023 року програмне забезпечення, необхідне для функціонування системи. Ця робота здійснюється за кошти міжнародних партнерів і поки ще триває. В міністерстві пообіцяли, що презентують геопортал вже у січні 2024 року.
Пізніше Уряд також затвердив порядок розроблення Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року, порядок розроблення регіональних стратегій, а також порядки з питань відновлення та розвитку регіонів і громад.
У грудні Міністерство інфраструктури оприлюднило для надання зауважень і пропозицій, а також публічно презентувало проєкт постанови Уряду «Про внесення змін до Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки». У ньому автори сфокусувалися на «відновлення регіонів і громад, розширенні євроінтеграційних процесів та продовженні децентралізації з урахуванням нових викликів». У 2024 році доля цього проекту буде у фокусі уваги усіх учасників реформи.
Також ми стежитимемо за проектом Закону про оновлення державної регіональної політики в умовах відновлення регіонів та територій від наслідків повномасштабної збройної агресії проти України (№9241), до розгляду якого парламент у 2023 році так і не дійшов.
Говорячи про регіональний розвиток, варто пригадати ухвалений цього року Закон про Державний фонд регіонального розвитку, який зокрема передбачав, що за відповідні проекти мешканці громад зможуть голосувати через Портал Дія. Щоправда кошти ДФРР у 2023 році передали на армію. А в держбюджеті на 2024 рік ДФРР взагалі не передбачений, хоча за вищезгаданим законом мав би бути...
Крім того, цього року за підтримки Швейцарії відновився діалог про діяльність Агенцій регіонального розвитку, їхню спроможність та фінансування. Але конкретних рішень з цього питання поки не приймали.
Згадаємо також про ухвалення Верховною Радою України в першому читанні проекту Закону щодо вдосконалення участі місцевого самоврядування у міжтериторіальному та транскордонному співробітництві. Цей законопроект передбачає, що органи місцевого самоврядування отримають додаткові можливості залучення європейської допомоги, у тому числі, для післявоєнного відновлення та відбудови територій.
Тобто протягом року, що минув, були певні кроки з удосконалення державної регіональної політики, але попереду ще багато роботи.
Місцеві бюджети
В 2023 році місцеві бюджети були значно стійкішими до викликів війни, ніж в 2022. Органи місцевого самоврядування, отримавши минулорічний досвід роботи в умовах війни, більш ефективно підтримували армію, бізнес, дбали про продовольчу, енергетичну безпеку жителів, будували укриття, забезпечували належний рівень послуг.
Позитивно вплинуло на місцеві бюджети й те, що Верховна Рада України скасувала податкові пільги для бізнесу, введені на початку повномасштабного вторгнення.
Але, мабуть, головною темою для дискусій у 2023 році у сфері місцевих фінансів був «військовий ПДФО». Зрештою, всі дискусії закінчилися тим, що Верховна Рада України ухвалила рішення про зарахування цього податку до Державного бюджету вже з жовтня 2023 року. Але при цьому Уряд пообіцяв компенсацію громадам, які мали вагому частку «військового» ПДФО у структурі своїх податкових надходжень.
В Державному бюджеті 2024 року, який, що цілком обґрунтовано, спрямований на нашу обороноздатність, щодо місцевого самоврядування намагалися знайти баланс і не дати залишитися громадам без грошей.
Вагомий позитив для місцевих бюджетів у тому, що обласні, міські, селищні та сільські ради отримали право здійснювати місцеві внутрішні запозичення. Раніше селищні та сільські громади робити цього не могли.
Загальний ресурс місцевих бюджетів у 2024 році експерти оцінюють у 688,2 млрд грн, що на 90 млрд більше за розрахунки на 2023 рік.
Згадаємо і про те, що громади радили парламентарям створити законний механізм виділення допомоги армії з місцевих бюджетів. Але відповідний законопроект №9559 досі так і не потрапив до зали Верховної Ради.
Також у 2023 році відновилося обговорення необхідності прийняття законопроекту про адміністративний збір №4380. Усі учасники обговорення підтвердили необхідність цих змін, але законопроект, який мав би позитивний вплив на місцеві бюджети, досі залишається без розгляду.
Адміністративно-територіальний устрій та дерадянізація
Цього року нарешті був ухвалений Закон, який, хоча й частково, вирішує питання адміністративно-територіального устрою. Він прибирає чинне з 1981 року радянське регулювання питань адмінтерустрою, встановлює чіткі процедури віднесення населених пунктів до категорії міст, селищ сіл, закріплює процедуру найменування та перейменування населених пунктів, спрощує процедури встановлення меж населених пунктів тощо. Набуде чинності цей Закон 26 січня 2024 року.
Важливим рішенням парламенту також був Закон про вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою Криму, який набув чинності 7 вересня. Цей закон вже зараз дозволяє Уряду перезавантажити місцеві органи виконавчої влади в Криму (раніше ця норма набувала чинності з моменту деокупації), а також повернути історичні кримськотатарські назви населеним пунктам півострова.
Стосовно дерадянізації топонімів - 27 липня 2023 року набули чинності зміни до Закону України «Про географічні назви» щодо деколонізації топонімії та впорядкування використання географічних назв у населених пунктах України. Ці зміни не лише заборонили присвоювати географічним об’єктам назви, що звеличують, увіковічують, пропагують, символізують державу-окупанта російську федерацію, а й зобов’язали органи місцевого самоврядування за 6 місяців остаточно викорінити всі російські імперські наративи в назвах географічних об’єктів громад.
Отже, очікується, що 2024 рік стане роком тотальної дерусифікації і дерадянізації в українських громадах.
Служба в ОМС
Цього року Верховній Раді України нарешті вдалося ухвалити історичне рішення - Закон про службу в органах місцевого самоврядування. Сталося це після низки публічних обговорень з залученням усіх учасників реформи. В результаті, місцеве самоврядування отримало довгоочікуваний закон, який захищає працівників та гарантує нижній показник зарплати, регламентує прозору процедуру конкурсного відбору на службу, дає можливості для прозорого кар'єрного зростання, деполітизує процеси управління тощо.
Щоправда, цей закон набуде чинності лише через шість місяців з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.
Співпраця громад
У 2023 році громади отримали можливість ефективніше співпрацювати одне з одним. На початку року були ухвалені і запрацювали зміни до Закону про співробітництво громад, які дали можливість громадам приєднуватися до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою. Також до Закону ввели поняття змішаного договору про співробітництво, який може поєднувати кілька форм співробітництва. В результаті, за 2023 рік ще близько 100 громад підписали десятки договорів про співпрацю. А загалом з 2014 року, за весь період з початку запровадження цього інструменту, укладено понад 1000 договорів про співробітництво громад.
Говорячи про співпрацю, не можна оминути увагою ще одну подію, яка відбулася 2023 року, – з’явилася перша в Україні стратегія агломерації. 24 листопада був схвалений проєкт Стратегії розвитку Львівської агломерації на період до 2027 року і розпочався процес формування Асоціації ОМС «Львівська агломерація». Ця подія випереджає законодавство, бо навіть остаточного законопроекту про агломерації у нас досі немає. Також цей документ демонструє бажання громад співпрацювати заради розвитку територій і задоволення спільних потреб жителів.
Адмінпроцедура
Закон «Про адміністративну процедуру», який набув чинності в грудні 2023 року, поставив завдання на 2024 і подальші роки, у тому числі і перед органами місцевого самоврядування, - змінювати відносини з жителями громад та бізнесом. Місцеві органи влади мають привести свої нормативно-правові акти у відповідність до норм Закону. Але йдеться не лише про формальні зміни, місцевій владі треба буде дійсно вчитися по-іншому співпрацювати жителями громад і бізнесом - інформувати про можливе негативне рішення, про вимоги до оформлення адміністративних актів, про можливості примусового виконання рішень тощо…
Про секторальні реформи коротко
Міністерство охорони здоров’я у 2023 році взялося за реалізацію наступного етапу медреформи — створення спроможної мережі лікарень. Протягом червня-липня 2023 року був затверджений перелік лікарень спроможної мережі. Зараз у 19 областях до спроможної мережі включено 564 заклади.
Міністерство освіти і науки України розпочало обговорення проекту Державного стандарту профільної середньої освіти (10-12 класи й заклади професійної освіти в частині здобуття повної загальної середньої освіти), до якого мають змогу долучитися органи місцевого самоврядування.
Міністерство соціальної політики змінило порядок визначення потреб населення громади у соціальних послугах.
У Верховній Раді України вже майже рік триває підготовка Містобудівного кодексу. Парламентський Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування провів вже 26 засідань робочої групи з розробки проекту Містобудівного кодексу. У Комітеті заявляють, що загалом на розробку цього документу знадобиться не менше двох років.
Звичайно, це не всі зміни 2023 року, які впливали, або вплинуть пізніше на роботу органів місцевого самоврядування. Але це головні з них, котрі потрапили в поле нашого зору. Сподіваємося, нічого важливого ми не пропустили…
***
Висновки про те, чи був в 2023 році поступ реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, робіть самі.
Наш висновок буде про інше. Ми зобов’язані продовжити втілювати реформу, яка трансформувала наші громади у добре організовані, згуртовані, відповідальні спільноти, які з перших днів війни: оперативно формували територіальну оборону і забезпечували її всім необхідним; приймали потоки людей, які рятувалися від війни, і досі опікуються людьми, котрі поки не можуть повернутися до своїх домівок або в яких вже немає домівок; постійно допомагають Збройним Силам України, закуповуючи для них транспорт, амуніцію, ліки, їжу і закривають багато інших потреб наших воїнів; допомагають деокупованим громадам у швидкому відновленні. Цей перелік може бути довгим, якщо розуміти, що, щоб виконувати бодай ці кілька названих пунктів, громади звідкись мусять мати ресурси, фінансові і кадрові. З неба, крім ворожих ракет, їм нічого не паде. А це означає, що громади, попри всі виклики, дбають і про те, що дозволяє наповнювати місцеві бюджети, акумулювати людський ресурс. Звісно, не всі громади однакові, не всі достатньо спроможні. Та в цілому, за майже два роки війни, громади добре продемонстрували своїми діями, на що вони здатні. Дайте відповідь на питання, чи могли б це зробити більшість місцевих рад зразка ще 2014 року? Якщо наші відповіді співпадають, то це і є поясненням, чому реформу місцевого самоврядування важливо продовжити. Реформа – це зміни. Ми не зможемо нічого змінити на краще, якщо не будемо діяти. Це тільки гаплик приходить сам, а над успіхом треба важко працювати…
