Україна впевнено рухається шляхом європейської інтеграції. Процес скринінгу українського законодавства та законодавства ЄС завершено, готуються переговорні позиції, а реформи, попри війну, тривають. Однак серед 36 переговорних розділів є один, який створює небезпечну ілюзію. Розділ 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» не вимагає від України лише транспонування директив ЄС у національне законодавство. На перший погляд, це може створювати враження, що йдеться про відносно простий переговорний розділ. Насправді ж він є одним із найскладніших.

Причина полягає в тому, що Розділ 22 – це насамперед про системи, інституції та спроможності. Acquis ЄС у межах цього розділу складається переважно з рамкових та імплементаційних регламентів, які встановлюють правила програмування, затвердження та реалізації програм політики згуртованості ЄС. Ці програми узгоджуються з Європейською комісією, однак повна відповідальність за їх реалізацію покладається на державу-члена ЄС. Іншими словами, ЄС запитуватиме Україну не про те, чи ухвалила вона правильний закон, а про те, чи здатна вона управляти мільярдами євро коштів європейських платників податків.

І це питання аж ніяк не риторичне. На політику згуртованості ЄС припадає майже третина всього бюджету Європейського Союзу: близько 392 млрд євро у періоді 2021–2027 років. Після вступу, за чинною методологією розподілу фінансування політики згуртованості ЄС, практично всі регіони України відповідали б критеріям категорії «менш розвинених» – із ВВП на душу населення суттєво нижчим за 75 % від середнього показника по ЄС, – що потенційно відкривало б доступ до десятків мільярдів євро інвестицій. Однак без дієвої системи управління та контролю (Management and Control System, MCS) жодне фінансування не надходитиме. Оцінка Європейської комісії у щорічних звітах про розширення протягом 2023–2025 років залишалася незмінною: Україна має «певний рівень підготовки» і продемонструвала лише «обмежений прогрес» у межах Розділу 22.

Інституційна система: хто в Україні відповідає за регіональний розвиток?

Перше, що впадає в око зовнішньому спостерігачеві під час аналізу інституційного ландшафту України у сфері регіональної політики, – це його складність і фрагментованість.

На національному рівні відповідальність розподілена між кількома суб’єктами навколо так званого «центру врядування».

Міністерство, відповідальне за розвиток громад і територій, є головним галузевим органом, який формує державну регіональну політику та адмініструє Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР). Водночас Міністерство економіки виконує функції національного координатора Плану України (Ukraine Plan) і, відповідно, відповідає за реформу управління публічними інвестиціями (Public Investment Management, PIM) та значну частину ширшої інвестиційної політики.

Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури України, створене у 2023 році, стало ключовим органом із реалізації відповідних заходів. Водночас Офіс Президента України здійснює значний вплив на регіональну політику через призначення керівників обласних державних (військових) адміністрацій, а також шляхом ініціювання нових координаційних структур, зокрема Національної ради з відновлення України.

Критично важливим є те, що Міжвідомча координаційна комісія з питань регіонального розвитку, яка має об’єднати всіх цих суб’єктів за одним столом. У результаті міністерство, яке формує рамки інвестиційної політики, не є тим самим органом, що відповідає за регіональну політику. У деяких сферах спостерігається конкуренція повноважень.

На регіональному рівні ситуація є ще складнішою.

В Україні зберігається подвійна система врядування: призначені обласні державні (військові) адміністрації функціонують паралельно з обраними обласними радами. Начальник обласної військової адміністрації, призначений Президентом України, та голова обласної ради, обраний депутатами, нерідко може мати різні пріоритети. Обласні адміністрації одночасно розробляють регіональні стратегії та відповідають за моніторинг їх виконання, що є класичним конфліктом інтересів, коли виконавець оцінює власну діяльність. Обласні ради формально затверджують стратегії, які фактично були підготовлені адміністраціями.

Агенції регіонального розвитку (АРР), які потенційно могли б стати важливим операційним інструментом, функціонують у 22 із 25 регіонів України, однак потребують суттєвого посилення. Їх фінансування є нестабільним, а інституційний статус – не завжди визначеним. На практиці вони нерідко опиняються між протилежними інтересами своїх засновників, а саме – обласною державною (військовою) адміністрацією та обласною радою.

Уся ця картина свідчить про одне: на регіональному рівні Україна не має єдиного юридично уповноваженого та адміністративно спроможного партнера, який був би здатний управляти програмами, ухвалювати рішення щодо проєктів і нести відповідальність за використання коштів. Саме такого партнера вимагає система управління фондами політики згуртованості ЄС.

На місцевому рівні 1 469 територіальних громад, створених у результаті реформи децентралізації, несуть значний обсяг відповідальності – від розроблення стратегій розвитку до управління галузевими питаннями. Проте між повноваженнями та ресурсами існує суттєвий дисбаланс. Хоча податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) є основою місцевих бюджетів, значна частина повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування, фінансується за рахунок цільових субвенцій із державного бюджету, які розраховуються на основі часто застарілих статистичних даних. Крім того, у звітах Європейської комісії про розширення прямо зазначається, що висока плинність кадрів, спричинена мобілізацією, внутрішнім переміщенням населення та міграцією, залишається серйозним викликом для органів місцевого самоврядування.

Стратегія, просторове планування та відновлення:
Чому планування не функціонує як єдина система?

Критичним вузьким місцем у підготовці України до переговорів за Розділом 22 є система документів стратегічного планування. Станом на сьогодні вона більше нагадує не цілісну архітектуру, а сукупність нашарованих стратегій, програм, планів відновлення та документів просторового планування, які існують паралельно на національному, регіональному та місцевому рівнях. На практиці це означає не лише значний обсяг документації, а й нечітку ієрархію, дублювання функцій та слабкі взаємозв’язки між документами, які мали б функціонувати як єдина система.

Це має принципове значення. Політика згуртованості ЄС не ґрунтується на абстрактних деклараціях, а функціонує відповідно до чіткої логіки: стратегічні пріоритети повинні бути пов’язані з конкретними територіями, інструментами фінансування та реальними проєктами. Саме тому для України ключовим завданням є не створення чергового документа, а впорядкування всієї системи таким чином, щоб стратегічне, просторове та відновлювальне планування перестали існувати як окремі світи й натомість стали складовими єдиного процесу.

Фінансова архітектура: між тактикою відновлення та стратегією розвитку

Основний національний фінансовий інструмент регіональної політики - Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) - наочно демонструє всі суперечності існуючої системи. Його діяльність була призупинена у 2022 році, коли ресурси були переорієнтовані на потреби оборони. У 2025 році ДФРР відновив свою роботу, однак у значно менших обсягах: 1 млрд грн, що становило лише близько 0,05 % доходів загального фонду державного бюджету.

Водночас відбулися і позитивні зміни. Відновлення роботи ДФРР у 2025 році супроводжувалося важливими модернізаціями: інтеграцією з DREAM (цифровою екосистемою управління відновленням), узгодженням із реформою управління публічними інвестиціями, а також створенням нової національної комісії з відбору інвестиційних проєктів, до складу якої тепер входять представники асоціацій органів місцевого самоврядування та організацій громадянського суспільства. Це є прямим кроком до реалізації принципу партнерства Політики згуртованості ЄС. Водночас було скасовано попередню модель, за якої члени Комітету Верховної Ради України з питань бюджету займали щонайменше 50 % місць у складі комісії – механізм, який критикували через потенційний конфлікт інтересів.

Однак фундаментальна суперечність залишається невирішеною: ДФРР опинився між своєю первинною місією довгострокового стратегічного розвитку та новою функцією фінансування відновлення. Спочатку Фонд був створений як інструмент фінансування пріоритетів Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР), однак нині його діяльність переорієнтована на проєкти відновлення. Це створює ризик того, що фінансування спрямовуватиметься на помітне «латання дірок» – відбудову зруйнованої інфраструктури – на шкоду менш помітним, але стратегічно важливим інвестиціям у підвищення конкурентоспроможності регіонів.

Ширша фінансова архітектура регіонального розвитку також мало сприяє забезпеченню передбачуваності. Субвенції, які є основним механізмом фінансування делегованих повноважень, часто ґрунтуються на застарілих методиках розрахунку. Ринок муніципального боргу залишається недостатньо розвиненим: історично менше 2 % територіальних громад виступали позичальниками. Попри позитивні кроки, такі як відновлення середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні у 2024 році та заплановане збільшення фінансування ДФРР до 90 млрд грн у 2026–2028 роках, системі й досі бракує того, що має вирішальне значення: стабільності, передбачуваності та стратегічної спрямованості.

Принцип партнерства: формальність замість діалогу

Політика згуртованості ЄС ґрунтується на принципі партнерства, закріпленому в Європейському кодексі поведінки щодо партнерства (ЕССР). Це означає обов’язкове активне та змістовне залучення заінтересованих сторін (органів державної влади всіх рівнів, бізнесу, профспілок, організацій громадянського суспільства та академічних установ) на кожному етапі політичного циклу: від підготовки стратегій і відбору проєктів до моніторингу їх реалізації. Це не рекомендація, а юридична вимога.

В Україні реальність суттєво відрізняється від цього стандарту. Залучення заінтересованих сторін залишається переважно епізодичним і формальним. Участь громадськості найчастіше забезпечується через тимчасові робочі або консультативні групи, а не через постійні інституції, наділені реальними повноваженнями. Представники бізнесу та академічної спільноти зазначають, що їхня роль здебільшого обмежується консультаціями, а не справжньою системною участю в ухваленні рішень.

Ця проблема має інституційний характер. Ключовий Закон України «Про публічні консультації» був ухвалений, однак так і не набрав чинності: його введення в дію відкладено до завершення воєнного стану. Крім того, для окремих нових документів, зокрема планів відновлення та розвитку територіальних громад, проведення публічних консультацій навіть не є обов’язковою законодавчою вимогою.

У результаті реалізація принципу партнерства залишається одним із фундаментальних культурних та управлінських перетворень, які Україні ще належить здійснити. Без інституціоналізації партнерства, що забезпечує заінтересованим сторонам не лише можливість бути почутими, а й реальний вплив на процес ухвалення рішень, будь-яка система управління фондами ЄС залишатиметься лише формальною оболонкою.

Час діяти: запитання, які Україна мусить поставити собі вже зараз

Проведений командою EasyBusiness за підтримки Програми «U-LEAD з Європою» аналіз не залишає місця для ілюзій. Для того, щоб Україна була спроможною освоювати кошти ЄС (і це питання не якоїсь абстрактної перспективи, а цілком конкретної інституційної підготовки вже сьогодні), вона має перейти від фрагментованої системи до цілісної інституційної архітектури. Досвід Польщі демонструє, що це можливо: сильне центральне міністерство, яке не перебирає на себе реалізацію політики, а забезпечує її впровадження на регіональному рівні; поступове нарощування регіональної спроможності за принципом поетапного розвитку; і, зрештою, передача управління значною частиною коштів політики згуртованості регіонам.

Водночас ця стаття не претендує на надання остаточних відповідей. Її метою є започаткування дискусії. Уже сьогодні Україна стикається з фундаментальними дилемами, які жоден окремий суб’єкт регіональної політики не здатний вирішити самостійно:

1. Як консолідувати національну відповідальність за регіональну політику? Чи можливо створити єдиний інституційний центр, подібний до польської моделі, де відповідальність буде зосереджена в одному міністерстві, яке координуватиме як формування політики, так і переговори з ЄС?

2. Чим має бути Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР): бюджетною програмою чи окремою агенцією? Чи варто трансформувати головний інструмент фінансування регіонального розвитку в самостійну юридичну особу, і які переваги та ризики має кожен із цих варіантів?

3. Якою має бути оптимальна роль Агенцій регіонального розвитку (АРР) на етапі підготовки до вступу в ЄС? Як забезпечити їм стабільний мандат і фінансування, водночас усунувши конфлікт між їхніми засновниками?

4. Як подолати дуалізм управління на регіональному рівні? Хто має стати єдиним спроможним і відповідальним регіональним партнером з управління програмами розвитку: орган місцевого самоврядування чи деконцентрований орган державної влади?

5. Як інституціоналізувати принцип партнерства? Чи достатньо консультативних груп, чи Україні потрібні постійні моніторингові комітети з реальними повноваженнями, як того вимагає політика згуртованості ЄС?

6. Як забезпечити баланс між відновленням і розвитком? Чи доцільно створити окремий тимчасовий фонд відновлення, щоб захистити стратегічну місію Державного фонду регіонального розвитку?

І найголовніше: Ukraine Facility та її перший і найбільший компонент – План України – уже сьогодні є нашим своєрідним «тренувальним майданчиком». Система аудиту, звітності та надання фінансування за умови виконання визначених вимог, яку Україна наразі вибудовує в межах Плану України, є прямим аналогом інституційної культури, яка буде необхідною для управління фондами політики згуртованості ЄС. Проте поки що ця система залишається централізованою, без належного залучення регіонального та місцевого рівнів до процесів управління й нагляду.

Діалог, який не можна відкладати

Інституційна спроможність у сфері Розділу 22 залежить не стільки від формально визначених процедур, скільки від практичних знань і навичок, що набуваються у процесі «навчання через практику». Системи та кадровий потенціал, необхідні для управління мільярдами євро коштів ЄС, не виникнуть за одну ніч. Їх потрібно формувати вже сьогодні – проєкт за проєктом, інституцію за інституцією, рішення за рішенням.

І саме всі ми маємо продовжувати цей діалог і цю роботу: Уряд, Верховна Рада, регіони, територіальні громади, бізнес та громадянське суспільство.

Матеріали для цієї статті були підготовлені ГО «EasyBusiness» у межах проєкту «Підтримка залучення регіонів до процесу вступу України до ЄС» (Supporting Regional Engagement in Ukraine’s EU Accession Process), що реалізовувався за підтримки Програми «U-LEAD з Європою». Проєкт тривав з липня 2025 року до березня 2026 року, а його основною метою була підтримка Міністерства розвитку громад та територій України у виконанні рекомендацій Європейської комісії, викладених у Звітах щодо України в межах пакетів розширення ЄС в частині Розділу 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів».

Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку «U-LEAD з Європою» спільно фінансується ЄС та його державами-членами Німеччиною, Данією, Францією, Австрією, Польщею та Словенією для підтримки України на її шляху до зміцнення місцевого самоврядування. U-LEAD сприяє прозорому, підзвітному та багаторівневому управлінню в Україні, яке відповідає потребам громадян та розширює можливості громад.

Зміст цієї статті є виключною відповідальністю її авторів та не обов’язково відображає позицію Програми «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу і його держав-членів Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.

***

Дмитро Ливч – керівний партнер напряму консультування публічного сектору Civitta Ukraine, голова правління та генеральний директор EasyBusiness – провідного українського аналітичного центру, що просуває принципи вільної ринкової економіки. Економіст із понад десятирічним досвідом роботи, спеціалізується на розробленні політики на основі доказів, структурних економічних реформах та регіональному розвитку. Очолював розроблення Стратегії відновлення та розвитку Одеської області, а також координував підготовку Національної економічної стратегії України до 2030 року. У межах ІІІ фази Програми «U-LEAD з Європою» працює національним експертом із систем планування та програмування, уможливлюючих умов, підтримував розроблення Майстер-плану України за Розділом 22. Дмитро завершив освітню програму для керівників «Leading Economic Growth» у Гарвардській школі ім. Кеннеді та нині є аспірантом за спеціальністю «Міжнародна економіка» в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка.

Ярослав Жидик – асоційований партнер Civitta та керівник напряму регіонального розвитку в EasyBusiness. Має понад сім років досвіду у сфері консалтингу, публічної політики та економічного аналізу. Спеціалізується на регіональному й місцевому економічному розвитку, а також стратегічному плануванні. Координував розділи з регіонального розвитку та підприємництва Національної економічної стратегії України до 2030 року, є автором публікацій, присвячених полюсам економічного зростання та застосуванню інструментів регіональної політики ЄС. У межах ІІІ фази Програми «U-LEAD з Європою» працює національним експертом з інституційної архітектури та адміністративної спроможності, підтримуючи розроблення Майстер-плану України за Розділом 22 та розвиток спроможності регіонів. Ярослав здобув ступінь магістра за спеціальністю «Підприємництво, торгівля та біржова діяльність» у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, де нині також навчається в аспірантурі.

Марія Шаламберідзе – старша аналітикиня напряму європейської інтеграції в Civitta та EasyBusiness. Спеціалізується на питаннях європейської інтеграції України, зосереджуючись на процесі вступу до ЄС, оцінці інституційної спроможності та аналізі державної політики. Є авторкою аналітичних досліджень щодо процесу розширення Європейського Союзу, а також процедурних і політичних перешкод на шляху вступу України до ЄС. Надавала аналітичну підтримку Урядовому офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції України. Марія здобула ступінь магістра за спеціальністю «Міжнародне приватне право» в Навчально-науковому інституті міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка.