Автор: Дмитро Синяк

 

Україна все ще будує власну модель децентралізації. Наступним логічним кроком після створення об’єднаних територіальних громад має стати формування метрополій – потужних агломерацій навколо великих міст. Першим пілотним об’єднанням такого типу стала Асоціація органів місцевого самоврядування «Львівська агломерація».

Нещодавно її виконавчий директор Роман Кізима разом із народними депутатами та представниками Міністерства розвитку громад та територій України відвідав Францію. Ця держава пройшла шлях від одної з найбільш централізованих країн Європи до країни з потужними міжмуніципальними об’єднаннями. В інтерв’ю порталу «Децентралізація» Роман Кізима розповів, чому українська реформа створення громад вже є однією з найпрогресивніших у світі, а також чого їй бракує для повноцінного розвитку агломерацій; які практики з Реймса, Монпельє та Ліона можна взяти на озброєння; і чому наступні кроки потребують не лише доброї волі громад, але й серйозних змін у законодавстві.

 

 Виконавчий директор Асоціації органів місцевого самоврядування «Львівська агломерація» Роман Кізима

 

Як утворюється агломерація?

Розкажіть про «Львівську агломерацію». Як вона з'явилася і навіщо?

- Це перше в Україні після реформи децентралізації й адміністративно-територіального устрою метрополійне об'єднання органів місцевого самоврядування. Реформа виявила певні системні труднощі у взаємодії таких великих міст, як Львів, із сусідніми громадами, особливо із сільськими. Ось подивіться: щодня до Львова приїжджає на роботу близько 200 тисяч осіб, які користуються його інфраструктурою та соціальними послугами (я маю на увазі насамперед освіту та медицину). Це створює дві проблеми. Перша – нерівність для мешканців сусідніх громад, які сплачують податки у Львові, але не мають рівного доступу до всіх міських сервісів. Друга – нескоординований розвиток навколишніх громад. Наприклад, ці громади можуть будувати у себе житлові комплекси, не погоджуючи це з містом, що створить додатковий тиск на транспортну, комунальну та соціальну інфраструктуру Львова.

Асоціація органів місцевого самоврядування може вирішити ці проблеми?

- Власне, для комплексного вирішення таких питань у світі застосовують практику метрополійного врядування. І львівський регіон розпочав процес створення подібного об'єднання ще 2022 року за підтримки Ради Європи. Спочатку ми розробили стратегію, яку затвердили у листопаді 2023 року разом із керівниками 18-ти потенційних громад-учасниць. З цього і почалася асоціація. Її основне завдання – бути платформою для горизонтальної співпраці громад у межах Львівського метрополійного регіону – для узгодженого розвитку, подолання спільних викликів та реалізації можливостей у тому, що стосується транспорту, планування територій, екології та інфраструктури.

Наскільки мені відомо, на разі в українському законодавстві відсутні спеціальні норми для створення метрополійних та інших подібних об'єднань. Тож ви створили прецедент?

- Можна сказати і так. Наша асоціація виникла за чинним законодавством – як об’єднання органів місцевого самоврядування. Тобто це, повторюсь, платформа для співпраці, а не орган управління. Але ідею відповідних змін у законодавстві ми теж просуваємо. Ми також реалізуємо декілька міжнародних проєктів, починаючи із спільної політики мобільності і завершуючи стратегією відновлення торфовищ. Активно розвиваємо партнерські зв'язки із низкою європейських метрополій, зокрема, із Барселоною, Амстердамом, Гетеборгом та Варшавою.

Яких законів та постанов бракує метрополіям в Україні?

- Один з варіантів, який ми обговорюємо з народними депутатами, – це прийняття спеціального закону для Львівської агломерації, за зразком Верхньосілезької метрополії у Польщі (з центром у Катовіце). Ця метрополія об'єднує колишній депресивний вугільний регіон і тому має спеціальний статус та додаткові фінанси (понад 5% ПДФО). Ішим містам-мільйонникам зараз доводиться фокусуватися на нагальніших проблемах виживання через постійні московські обстріли. Тому ми готові виступити пілотом, щоб напрацювати моделі, якими ці міста та приміські території могли б скористатися на етапі повоєнного відновлення. Це наша місія і наш обов’язок.

Навіщо метрополіям особливі ресурси та повноваження? Давайте візьмемо для прикладу транспортну сферу.

- Це питання виживання та розвитку. Без інвестицій у спільну інфраструктуру міжміський громадський транспорт навколо великих міст протягом десяти років просто зникне. Великі міста розвиватимуть власні комфортні системи, а старі «скотовозки» навколо міст стануть неефективними та зупиняться через нерентабельність. Натомість якщо б ми мали можливість, наприклад, залишати частину податкового реверсу на спільні проекти, то вже за кілька років змогли б створити експрес-сполучення залізницею з ключовими містами-супутниками Львова: Пустомитами, Брюховичами, Городком, Винниками тощо. Це забезпечило б 20-хвилинну доступність до центру Львова, підвищило б мобільність, зробило б привабливим житло у сусідніх громадах (де воно вдвічі дешевше) і сприяло б покращенню демографічної ситуації. По суті, це могла би бути альтернатива еміграції для тисяч українців, яким банально не по кишені житло у Львові.

 

У Ліонській метрополії

 

Львів – Реймс – Монпел’є – Ліон – Львів

Розкажіть про мету вашої нещодавньої поїздки у складі української делегації до Франції? Чи була ця поїздка успішною?

- Так, цілком! Її організувало французьке державне агентство міжнародного співробітництва Expertise France у межах програми RELEVE. Це агенство після повномасштабного вторгнення активно підтримує Україну, зокрема у сфері реформи місцевого самоврядування. Щороку агентство організовує візити для представників української влади, щоб вони могли ознайомитися із досвідом Франції. Метою нинішнього візиту було вивчення французьких моделей горизонтальної співпраці між громадами – так званих міжмуніципальних об’єднань (intercommunalité). До складу делегації входили народні депутати України з профільного комітету Верховної Ради, представники Міністерства розвитку громад та територій, а також спеціалісти-практики з регіонів. Я як виконавчий директор Асоціації «Львівська агломерація» та мої колеги зі Львівщини також були серед цих практиків. Ми вивчали роботу різних рівнів влади – від комун (громад) і префектур до регіонів, але головний фокус був саме на міжмуніципальних об’єднаннях.

Які французькі практики та моделі агломерацій ви вважаєте найцікавішими та найкориснішими для українських громад?

- Спочатку важливо зазначити: ми не плануємо сліпо копіювати французьку модель. Французи пройшли складний шлях: від надзвичайно централізованої держави із 35-ма тисячами дрібних комун до потужних міжмуніципальних об’єднань, яким делегуються повноваження як від комун, так і від держави. В Україні завдяки децентралізації ми вже створили укрупнені, спроможні громади, що є дуже прогресивним кроком. Тому копіювання французького шляху нам непотрібно.

Які конкретні кейси ви вивчали?

- Їх було три. Перший – Реймська агломерація (Grand Reims). Щоправда, це не метрополія, але дуже успішне міжмуніципальне об’єднання. Його «фішка» – управління відходами. Агломерація має сучасний завод із сортування, переробки та спалювання відходів, що робить сміттєзвалища майже непотрібними. Цей кейс показує, як можна вирішити проблему відходів на рівні об’єднання громад, причому зробити це вигідно і без шкоди для екології. Другим кейсом є Монпельє-Середземноморська метрополія (Montpellier Méditerranée Métropole). Вона має розвинену інфраструктуру з безкоштовним громадським транспортом, який активно розвивається. Однак деякі прилеглі комуни залишилися поза межами цієї інфраструктури, що створює певний дисонанс. Вони свого часу не схотіли долучатися до метрополії, і тепер від цього страждають усі. Це важливий урок для нас: механізми об’єднання не повинні порушувати цілісність ключових інфраструктурних систем. Ну, і нарешті третій кейс: Ліонська метрополія (Métropole de Lyon). Це найбільш надихаючий приклад. Ця метрополія за спеціальним рішенням держави взяла на себе повноваження департаменту (аналог нашого району), який фактично збанкрутував. Це зробило Ліонську метрополію потужним суб’єктом з широкими повноваженнями у містобудуванні, транспорті, інженерній інфраструктурі та соціальній сфері. Цей приклад показує, що метрополії можуть бути надзвичайно ефективними драйверами розвитку, здатними брати на себе відповідальність за цілі регіони.

Чи вдалося вам встановити партнерські зв'язки з французькими метрополіями під час візиту?

- Так, безумовно. Львівська агломерація налагодила контакти з французькими міжмуніципальними об'єднаннями, з якими планує надалі обмінюватися досвідом. Наш особливий інтерес викликає Ліонська метрополія (до речі, символом Ліона, як і Львова є лев), яку ми розглядаємо як потенційного побратима. Бо ми ми співмірні і за кількістю населення (від 1 до 2 млн) та за територіями. Хоча, звісно, фінансові коштів французи мають значно більше через особливі податкові надходження та статус.

 

Українська делегація у Міністерстві територіального розвитку Франції

 

Українська делегація у міській раді Ліона

 

«Ми сказали «А», та не сказали «Б»

Чи були протягом вашої поїздки моменти, які вас особливо здивували чи надихнули?

- Так, було кілька таких моментів. Найбільше мене надихнув приклад Ліонської метрополії. Він доводить, що рівень місцевого самоврядування може бути надзвичайно високим та що воно може відповідати за стратегічний розвиток дуже великої території. Вразила й система управління відходами у Реймсі. Конкретна, прагматична модель... Парадоксально, але ця  поїздка ще раз переконала мене в тому, що українська реформа децентралізації у контексті створення громад є однією з найпрогресивніших у світі. Адже ми створили дієві, спроможні адміністративні одиниці. Однак ми сказали «А», та не сказали «Б». Багато повноважень, які у Європі належать місцевому самоврядуванню (що за визначенням працює ефективніше та має менші корупційні ризики), в Україні досі залишаються на рівні держави, в  тому числі в особі державних адміністрацій. Тож наступним кроком має стати поетапна передача цих повноважень громадам, з урахуванням їхніх спроможностей. Агломерації чи метрополії цілком можуть приймати такі повноваження там, де це не по силах громадам.

Тобто треба розвивати цю інституційну спроможність громад?

- Так, це ключове завдання нашої держави у тому, що стосується реформи децентралізації. І одним з найефективніших шляхів для цього є створення міжмуніципальних об’єднань або функціональних територій. З їхньою допомогою можна якнайкраще вирішити проблеми поводження з відходами, водопостачання та водовідведення тощо.

Поясність, будь ласка, як це працюватиме на прикладі Львова.

- Будь ласка! Місто, що є ядром Львівської агломерації, де фактично проживає близько 1 млн осіб, має потужне комунальне підприємство – «Львівводоканал». Проте вода до нього надходить з навколишніх громад. Тож виходить, що Львів сильно залежить від тих громад, через територію яких пролягає водогін. А там часто немає централізованої каналізації, тож можуть бути забруднені ґрунтові води. Тому Львів змушений спільно з цими громадами думати про стан наземних та підземних водних ресурсів там. Ситуація з відходами ще складніша. Жодна громада не може дозволити собі сучасний сміттєпереробний завод, особливо в умовах неринкових тарифів у цій сфері. Та із впровадженням європейських норм, зокрема податку за захоронення відходів, кожна тонна на полігоні стане «золотою». Без спільного рішення це призведе до фінансового банкрутства багатьох громад.

Здавалося б, ви мали почати з неконтрольованої забудови навколо великих міст. Це точно не менша проблема, чи не так?

- Цілком вірно, не менша. Бо наразі відсутнє єдине планування простору навколо таких центрів, як Львів чи Київ. У результаті ми ризикуємо отримати хаотичний розвиток і колапс інфраструктури. Отже, посилення інституційної спроможності через об’єднання – це не лише бажання, а нагальна необхідність для вирішення комплексних інфраструктурних, екологічних та просторових викликів.

 

У префектурі Еро

 

У регіоні Окситанія

 

Про «басейни життя»

Існування надзвичайно великих агломерацій, таких, як, наприклад, Стамбульської, де живуть 16 млн осіб, є ознакою розвиненої чи, навпаки, проблемної економіки?

- Я лише частково згоден з тезою, що великі агломерації – це «лихо».  Урбанізація – це об'єктивний світовий тренд останніх десятиліть, а Україна, до речі, залишається однією з найменш урбанізованих країн Європи. Проте дійсно часом існує перекіс, коли все концентрується в одному великому місті, а сусідні території «вимиваються» в усіх сенсах. Війна, на жаль, сприяє цим процесам. Тому завдання метрополійного врядування саме у тому, щоб урівноважити цей розвиток, створивши «басейни життя» (так їх називають у Франції) у радіусі 30-50 км навколо великого міста. У таких «басейнах життя» має бути однаковим доступ до транспортних, медичних та освітніх послуг, а також до робочих місць. Тоді людина зможе комфортно жити, умовно кажучи, у Пустомитах. Вона також зможе за власним вибором працювати або отримувати послуги у Львові, за 20-30 хвилин їзди. Це зменшує навантаження на довкілля великого міста та гармонізує розвиток регіону.

Чому великі міста, зокрема, й мільйонники рідко укладають міжмуніципальні договори про співпрацю порівняно з малими громадами?

- Так, це факт: з усіх великих міст України лише Львів уклав два таких договори (щодо інклюзивно-ресурсного центру та центру підтримки педагогічних працівників). Малі громади цим інструментом користуються значно активніше, а от великі міста – ні. Причина, на мою думку, у тому, що серйозні спільні проекти вимагають значних ресурсів. Виникає питання: хто і за що має платити? Багатша громада (наприклад, Львів) не буде просто так інвестувати в інфраструктуру сусідів. Для цього потрібні спеціальні механізми та державна політика, яких наразі немає. Крім того, великі міста зайняті власними проблемами, а юридичний інструментарій для глибокої співпраці залишається для великих громад складним.

Чи можна вважати Львівську агломерацію успішною? У чому, власне, полягає її успіх?

- Ми ще на початку шляху і не вважаємо себе безумовно успішними, але вже маємо важливі надбання. Раніше сусідні громади боялися поглинання Львовом. Зараз це вже минулося: ми регулярно проводимо засідання загальних зборів, правління, профільних комітетів. Це по-перше. По-друге, ми розробляємо стратегічні документи та залучаємо грантові кошти: на створення спільної політики мобільності, на проєкт логістичного хабу, на відновлення водно-болотних угідь, на управління відходами тощо. По-третє, ми єдині в Україні члени ключових європейських та світових асоціацій метрополій (METREX, Metropolis), що відкриває нам доступ до знань та досвіду наших партнерів. Головний наш успіх – це сам факт створення платформи для діалогу та співпраці 13-тьох громад без будь-якого примусу.

 

На сміттєпереробному заводі коло Реймса

 

Завдяки агломерації, Львів може додатково зацікавити інвесторів

Який міжнародний досвід може допомогти у формуванні законодавчого поля для українських агломерацій?

- Ключовий урок полягає у тому, що держава має передбачити можливість створення міжмуніципальних об'єднань (метрополій, агломерацій) на добровільній основі, але з чіткими критеріями. Найважливіше – ці об'єднання мають отримувати додаткові кошти від держави. Така підтримка дозволить ефективно розв'язувати спільні проблеми у тому, що стосується транспорту, сміття та планування. Водночас держава заощадить значні адміністративні та людські ресурси, зменшить рівень корупції та делегує відповідальність, розвантаживши себе. Зараз близько половини населення України вже проживає у зоні впливу міст-мільйонників, тобто в радіусі близько 50 км. Ігнорувати цей факт — помилка. Ми можемо або пустити подальшу урбанізацію на самоплин, що призведе до хаотичної забудови, навантаження на інфраструктуру та соціальних проблем, або підійти проактивно – визнати ці території (які охоплюють лише близько 5% площі країни) пріоритетом державної політики.

Давайте поговоримо про приорітети докладніше. Що має зробити держава у цьому ключі у найближчі 3-5 років?

- Я би виділив чотири ключові напрямки роботи. Перший – прийняття закону про міжмуніципальні об'єднання (агломерації чи метрополії); другий – передбачення у цьому законі додаткових коштів для таких об'єднань. Один з варіантів – спрямування на їхні потреби частини або всієї реверсної дотації.  Третій напрямок роботи – реорганізація районних та обласних державних адміністрацій у префектури. (Я маю на увазі префектури у європейському розумінні, що мають значно менше повноважень, ніж нинішні ОДА. Вони лише здійснюють нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування, діючи через суд). Така реорганізація суттєво заощадить бюджетні кошти, бо замість тисяч працівників обласних адміністрацій матимемо лише сотні у префектурах. Також зменшаться корупційні ризики, а всі процеси буде оптимізовано. Зрозуміло, це завдання на післявоєнний час... Четвертий напрямок роботи – передача більшості повноважень обласних державних адміністрацій обраним обласним радам разом із відповідними ресурсами.

Що для вас є найбільшим викликом і найбільшою мотивацією у вашій роботі?

- Найбільший виклик – це повна відсутність нормативно-правової підтримки та, як наслідок, брак власних ресурсів. Всі кошти, які вдається залучити, – це зовнішня допомога, гранти. А найбільше мене мотивує те, що ми – піонери у цій справі. Я переконаний, що наступним логічним кроком після успішної реформи децентралізації та створення спроможних громад має стати розвиток механізмів горизонтальної співпраці для взаємного підсилення та синергії. Ми можемо на власному прикладі показати, як це працює, і разом із державою та європейськими партнерами напрацювати ефективні моделі.

Які вигоди від існування правильної агломерації отримають Львів та менші громади, що входять до її складу?

- Для менших громад переваги очевидніші: вони отримують так званий «ефект тяжіння», стаючи сильнішими поруч із великим центром. Для них це доступ до спільних проектів, ресурсів, міжнародних зв'язків та можливість вирішувати складні інфраструктурні проблеми. Наша робота, безумовно, більше орієнтована на підтримку саме цих, об'єктивно слабших, громад. Для Львова, фактично самодостатнього полісу, ключовою вигодою є міжнародний імідж та інвестиційна привабливість. Як європейське місто середнього розміру Львів може бути менш цікавим для глобальних інвесторів (як-от Apple чи General Electric). Та коли ми презентуємо себе як велику Львівську метрополію, де мешкає 1 млн осіб та яка охоплює 2 тис. кв. км, це відкриє нові можливості. Крім цього, без навколишніх громад ядро нашої агломерації не вирішить проблему перевантаженості транспортом. Також на більшій території можна локалізувати більше бізнесів. Від цього виграють і Львів, і довколишні громади. А оскільки такі метрополійні території є полюсами зростання, від цього виграє загалом і вся держава.