Коли в Україні говорять про вступ до Європейського Союзу, розмова зазвичай починається з великих і важливих слів. Про вибір. Про історію. Про цінності. Дещо рідше – про скринінг, переговорні позиції й темпи руху вперед. Про регіональну політику теж говорять. Але значно рідше про те, яке місце вона займає у самій архітектурі Європейського Союзу і яку роль відіграє в переговорах про членство. Про те, як через неї проходять рішення про розвиток територій, про гроші і про відповідальність.

Саме про це йдеться у Розділі 22 переговорів про вступ до ЄС – регіональну політику та координацію структурних інструментів. Назва доволі суха і може легко загубитися на тлі гучніших тем. Але досвід інших країн показує: цей розділ нагадує про себе саме тоді, коли здається, що найважче вже позаду. Бо Розділ 22 – це перевірка не на правильні формулювання, а на внутрішню готовність держави. На те, чи здатна вона з першого дня членства управляти масштабною політикою розвитку – системно, ефективно, прозоро і без надмірного зовнішнього нагляду.

Європейський Союз у цьому питанні доволі прагматичний. Його цікавить не те, що країна декларує, а те, як реально налаштовані управлінські процеси: хто формує пріоритети, як з’являються проєкти, яким чином розподіляються кошти і хто несе відповідальність, коли щось іде не за планом. Саме через цей розділ проходять найбільші ресурси ЄС, і саме тут помилки коштують найдорожче.

На відміну від багатьох інших переговорних розділів, Розділ 22 стосується не стільки перенесення до національного законодавства значного масиву норм права ЄС. Його справжня складність полягає у створенні дієвої адміністративної, фінансової та територіальної системи, спроможної забезпечувати програмування, управління, контроль і оцінювання використання коштів ЄС. Для цього необхідний сталий ланцюг відповідальності – від центральних органів влади до регіонів і територіальних громад, – підкріплений надійними даними, кваліфікованими кадрами та процедурами, стійкими до політичних змін і здатними витримати фінансовий контроль та зовнішній аудит.

Україна зараз перебуває в ситуації, з якою не стикалася жодна європейська держава-кандидат на членство в ЄС за останні десятиліття. Це повномасштабна війна найвищої інтенсивності з часів Другої світової, що триває паралельно з відновленням, реформами і переговорами про вступ. У такій реальності природно виникає відчуття, що регіональна політика може почекати. Мовляв, зараз є важливіші завдання, а питанням збалансованого розвитку територій можна буде зайнятися після перемоги.

Для України це також означає, що архітектура відновлення та архітектура вступу до ЄС не повинні розвиватися як дві паралельні системи. Інституції, портфелі проєктів, інструменти моніторингу та механізми підзвітності, створені для потреб відновлення, мають, наскільки це можливо, проєктуватися таким чином, щоб згодом поступово трансформуватися у структури, необхідні для реалізації політики згуртованості. Інакше Україна може опинитися в ситуації, коли їй доведеться відмовитися від тимчасових механізмів та вибудовувати їх заново вже під тиском строків переговорного процесу.

Тут ми підходимо до питання, яке вже перебуває в центрі уваги української влади й експертного середовища, але все ще часто розглядається занадто вузько. Урядом України затверджено Національну програму адаптації законодавства до права ЄС (НПАА). Це важливий і необхідний документ. Водночас НПАА за своєю природою є передусім переліком нормативно-правових заходів. Вона фіксує, що саме потрібно змінити в законодавстві, але майже не відповідає на питання, як у підсумку має працювати система в цілому.

Утім, для виконання вимог Розділу 22 цього виявляється замало. Нормативно-правові заходи є необхідною, але не достатньою умовою. У цьому розділі не спрацьовує логіка поодиноких рішень або ізольованих кроків. Європейський Союз оцінює спроможність держави комплексно. Один слабкий елемент – наприклад, підготовка проєктів, інституційна архітектура або система моніторингу – автоматично ставить під сумнів готовність усього механізму.

Адміністративна спроможність є однією з ключових передумов успіху. Самих лише організаційних схем і формального визначення відповідальних інституцій недостатньо. Європейський Союз оцінюватиме, чи здатні ці інституції утримувати кваліфіковані кадри, ефективно взаємодіяти між секторами, використовувати сумісні системи даних та інформаційні системи, а також ухвалювати рішення у чітко визначені строки. У політиці такого масштабу спроможність має бути інституційною та сталою, а не залежати від невеликої кількості досвідчених фахівців.

Тому дедалі чіткіше проявляється потреба в документі, який у країнах-кандидатах, як правило, називається Майстер-планом щодо Розділу 22. Вона випливає не з абстрактних міркувань, а з реальної практики переговорів і критеріїв, які ЄС застосовував до інших держав-кандидатів. Аналіз переговорів цих країн щодо Розділу 22 показує: вирішальним для ЄС було не формальне ухвалення законів, а наявність цілісної, зрозумілої системи впровадження політики згуртованості. У європейському досвіді саме така цілісність визначала, чи готова країна перейти від статусу кандидата до статусу держави-члена. Однак лише НПАА цього забезпечити не може, адже вона фіксує напрями й зобов’язання з наближення до права ЄС, але не відповідає на питання, як ці вимоги мають «ожити» в інституціях, процедурах і щоденних управлінських рішеннях.

Тому Майстер-план слід розглядати не як ще одну стратегію, а як практичний інструмент управління процесом вступу. Він має визначити цільову модель системи, виявити розрив між наявними та необхідними механізмами, встановити послідовність реформ, розподілити відповідальність, визначити вимірювані етапи та чітко показати взаємозалежності між різними діями. Його цінність полягає саме в тому, що він дозволяє побачити, що має бути зроблено насамперед, які процеси можуть відбуватися паралельно, а що не можна без ризику відкладати.

Майстер-план потрібен, щоб перекласти складні вимоги Розділу 22 у практичну логіку дій: хто і на якому рівні ухвалює рішення, як формується портфель проєктів, як узгоджуються національні й регіональні пріоритети і як уся ця система має працювати не на папері, а в реальності. Досвід інших країн показує, що найбільші проблеми виникали саме там, де такого перекладу вимог ЄС на практику не відбулося. Не через нестачу політичної волі або відсутність законів, а через інституційну розгубленість: коли органів багато, а відповідальність розмита; коли стратегій більше, ніж готових проєктів; коли цифрові рішення існують паралельно, але не інтегруються в єдину систему. Для Європейського Союзу це не дрібні технічні недоліки, а сигнали про те, що система ще не готова до навантаження політики згуртованості.

Окремої уваги заслуговує і те, як Україна вже сьогодні використовує зовнішні та державні ресурси. Для ЄС це не лише фінансова підтримка, а своєрідний стрес-тест. Чи працюють процедури? Чи дотримуються правила? Чи можна простежити весь цикл – від ідеї до результату? Саме так оцінюється готовність країни до майбутніх, значно більших обсягів фінансування.

У цьому сенсі Розділ 22 оцінюють рано і досить жорстко. Формально він відкривається пізніше в переговорному процесі, але фактично починає впливати на темп вступу значно раніше. Слабка підготовка тут здатна загальмувати весь процес, навіть за наявності політичної підтримки. Мета не повинна полягати в негайному створенні досконалої системи – в умовах війни це було б нереалістично. Натомість необхідно сформувати переконливу й послідовну логіку ухвалення рішень, продемонструвати безперервність упровадження та поступово зменшувати інституційну невизначеність.

Ризик полягає не у відмові Україні в членстві в ЄС. Значно небезпечніший сценарій – повільне, майже непомітне гальмування. Коли переговори тривають, але ключові рішення відкладаються. Коли кошти формально доступні, але довіра формується повільніше, ніж потрібно країні, що воює і відновлюється. У цьому сенсі Розділ 22 про здатність подивитися на власну державу без ілюзій. Про готовність перейти від набору документів до цілісної системи. Про вибір між ручним управлінням і передбачуваними правилами.

Розділ 22 – це, на нашу думку, одна з найважливіших частин європейської інтеграції України. Саме через структурні та інвестиційні фонди ЄС проходять ресурси, які дозволяють країнам розвиватися не фрагментарно, а збалансовано – через регіони, громади, економіку на місцях. Це кошти на підготовку територій і бізнесу до участі в Єдиному ринку ЄС, на розвиток інфраструктури, людського капіталу, інновацій, конкурентоспроможності, вирішення екологічних проблем. Від того, як Україна підготується до цього розділу, залежить не лише темп переговорів, а й те, чи зможе країна використати членство в ЄС як інструмент розвитку, а не лише як політичний статус. І чим раніше це усвідомлення стане частиною державної логіки, тим більш передбачуваною і взаємовигідною буде інтеграція України в ЄС.

Ця стаття підготовлена Юрієм Третяком та Александаром-Андрією Пейовічем у межах підтримки, яку Програма U-LEAD з Європою надає органам влади України у процесі підготовки до переговорів про вступ до ЄС. Її основною метою є підтримка Міністерства розвитку громад та територій України у виконанні рекомендацій Європейської Комісії, викладених у Звітах про розширення ЄС щодо Розділу 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів». Відповідальність за зміст цієї статті несуть виключно її автори; він не обов’язково відображає позицію Програми U-LEAD з Європою, Європейського Союзу та його держав-членів — Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.

***

Юрій Третяк – український експерт з регіонального розвитку з понад 25-річним досвідом роботи у сфері державної регіональної політики, політики згуртованості ЄС, децентралізації, управління публічними інвестиціями, а також територіального відновлення та розвитку. Наразі він працює ключовим експертом з питань децентралізації та регіонального розвитку Програми «U-LEAD з Європою», підтримуючи підготовку України до виконання вимог Розділу 22 acquis ЄС та розбудову системи політики згуртованості, сумісної зі стандартами Європейського Союзу. Упродовж своєї професійної діяльності Юрій Третяк очолював і консультував масштабні програми, що фінансувалися Європейським Союзом та міжнародними донорами, тісно співпрацював з органами державної влади, регіональними та місцевими органами влади, підтримував розроблення регіональних стратегій, інституційних механізмів, систем державного інвестування та діяльність агенцій регіонального розвитку. Він також зробив вагомий внесок у розроблення ключового законодавства України у сфері регіональної політики та є автором численних публікацій, присвячених регіональному розвитку, територіальному врядуванню та європейській інтеграції.