У цій статті з серії публікацій програми «U-LEAD з Європою» визначено додаткові та посилені спроможності, які будуть потрібні українським місцевим органам влади для ефективної реалізації відновлення та поступового набуття функцій, сумісних із правилами та інструментами Політики згуртування. Зокрема, у ньому описано різні сфери спроможності, рівень їхньої пріоритетності та загальну шкалу зрілості. У ньому також підкреслено роль партнерств між ЄС та Україною на субнаціональному рівні та перелічено умови життєздатності інструментів ITI і CLLD, описаних у попередній статті, для їх ефективного впровадження в Україні.

Від наявних функцій до спроможності, що відповідає Політиці згуртування

Українські муніципалітети вже виконують багато функцій, що стосуються територіального розвитку, зокрема планування місцевого розвитку, середньострокове інвестиційне планування та підготовку інфраструктурних проєктів. Тому головне питання полягає не у створенні ролей, а в поглибленні спроможності та функціональному вдосконаленні з огляду на масштаби відновлення, логіку політики згуртування та потенційне майбутнє використання інтегрованих територіальних інструментів (наприклад, ITI і CLLD — див. розділ 3).

Відновлення та узгодження з нормативно-правовою базою ЄС значно розширюють вимоги щодо якості, які висуваються до місцевих адміністрацій.

• По-перше, збільшуються масштаби та складність: муніципалітети повинні управляти більшими обсягами інвестицій, численними джерелами фінансування та складнішими проєктами, ніж до повномасштабного вторгнення.
• По-друге, посилюються вимоги до координації: відновлення та Політика згуртування вимагають узгодження між секторами, територіями та рівнями влади.
• По-третє, зростають очікування щодо підзвітності: системи фінансування за зразком ЄС роблять сильний акцент на прозорості, моніторингу, можливості аудиту та ефективності.

Ці зміни створюють прогалини в спроможності, які виходять за межі традиційних функцій муніципалітетів. Вони стосуються не тільки чисельності персоналу, а й аналітичних можливостей, механізмів координації та професійної культури. Для того щоб місцеві органи влади могли виступати надійними партнерами в системі, орієнтованій на Політику згуртування, а не пасивними заявниками проєктів, необхідно усунути ці прогалини.

Процес скринінгу за Розділом 22 в Україні вказує на обмеженість доказів зрілості проєктів, недостатню обґрунтованість інвестиційних планів і необхідність посилення координації та спроможності реалізації на субнаціональному рівні. З операційного погляду це означає, що місцеві громади мають перейти від підготовки ізольованих проєктів до управління інтегрованими інвестиційними проєктами, від ситуативної координації до структурованого багаторівневого управління та від звітності, орієнтованої на дотримання вимог, до базового управління ефективністю. Ці зміни вимагають не повністю нових ролей, а скоріше більшої професійності та ефективніших організаційних процедур.

Пріоритетні сфери спроможності для місцевих громад

Інтеграція стратегії та управління портфелем інвестиційних проєктів (високий пріоритет)

Здатність перетворити місцеві стратегії на надійні портфелі інвестиційних проєктів із визначеною пріоритетністю є основною очікуваною метою Політики згуртування. Хоча багато громад мають стратегії, у звіті про скринінг указується на необхідність посилення координації, прозорості й ухвалення рішень на основі фактичних даних під час створення програм, а також підкреслюється, що зрілість портфеля проєктів іще не є достатньо обґрунтованою через стандартизовані підходи до готовності. Щоб усунути цю прогалину, місцеві громади потребують посилення спроможності для класифікації проєктів за стратегічною значущістю та впливом на територію, оцінювання готовності й ризиків, а також визначення послідовності інвестицій у часі. Це передбачає, зокрема, спроможність:

• визначати пріоритетність проєктів на основі впливу на територію та функціональної значущості, а не лише на основі місцевої актуальності; 
• оцінювати готовність проєктів і ризики за стандартизованою методикою;
• об’єднувати менші проєкти в цілісні інвестиційні пакети;
• динамічно оновлювати портфелі проєктів у процесі їх реалізації відповідно до зміни умов.

Ця спроможність є особливо важливою, якщо Україна рухається в напрямку інтегрованих територіальних підходів. Інструменти типу ITI вимагають від місцевих суб’єктів координації багатосекторальних інвестицій у різних функціональних сферах, яка забезпечить підкріплення одними проєктами інших і сприяння досягненню спільних цілей. Без надійного управління портфелем проєктів такі інструменти не можуть ефективно функціонувати.

Міжмуніципальна та функціональна співпраця (середній пріоритет)

ІТІ залежать від ефективної співпраці різних адміністративних одиниць. Українські місцеві органи влади мають обмежений досвід структурованої міжмуніципальної співпраці. Для місцевих громад це означає необхідність розвитку управлінської спроможності за межами адміністративних кордонів. Міжмуніципальна співпраця має еволюціонувати від неформальних домовленостей до структурованих механізмів із чітким процесом ухвалення рішень, розподілом відповідальності та підзвітністю. Отже, майбутні потреби в спроможності передбачають:

• механізми управління для спільного ухвалення рішень;
• спільні технічні команди для підготовки та реалізації проєктів;
• механізми фінансової координації, зокрема розподілу витрат і спільних закупівель;
• механізми врегулювання спорів і підзвітності.

З операційного погляду це означає здатність створювати спільні керівні структури, об’єднувати технічні знання, управляти спільними підрозділами із закупівель або реалізації проєктів, а також домовлятися про розподіл витрат і вигод. Така спроможність необхідна для використання інструментів типу ITI або CLLD та має велике значення для ефективної відбудови в таких сферах, як комунальні послуги, транспорт і соціальна інфраструктура.

Керування взаємодією з партнерами та партисипативне управління (середній пріоритет)

Політика згуртування наголошує на принципі партнерства, вимагаючи структурованої взаємодії з громадянським суспільством, суб’єктами господарювання та іншими зацікавленими сторонами. Багато українських муніципалітетів мають досвід проведення консультацій, але менше досвіду інституціоналізованого керування взаємодією з партнерами. Тому місцеві громади мають посилити свою спроможність:

• розробляти партисипативні процеси, пов’язані з конкретними інвестиційними рішеннями;
• прозоро управляти очікуваннями зацікавлених сторін;
• документувати, як пропозиції інтегруються в рішення;
• підтримувати партнерство протягом багаторічних програмних циклів.

Ця спроможність є особливо актуальною для інструментів за провідної участі громад, як-от CLLD, коли місцеві органи влади мають виступати в ролі посередників, а не єдиних осіб, що ухвалюють рішення. Навіть поза межами CLLD структуроване керування взаємодією з партнерами підвищує легітимність і зменшує ризики під час упровадження.

Закупівлі, дотримання вимог і внутрішній контроль (високий пріоритет)

У фінансуванні відбудови вже виявляються слабкі місця у сфері закупівель, управління договорами та внутрішнього контролю, причому недоліки в цих сферах неодноразово підкреслювались у звітах у межах Пакета розширення. Політика згуртування ще більше підвищить вимоги до дотримання правил. Для місцевих громад це є одним із найважливіших обмежень для розширення масштабів відбудови та майбутнього фінансування за типом Політики згуртування. Тому місцеві органи влади потребують посилення спроможності в таких сферах:

• планування закупівель для складних проєктів, що складаються з багатьох елементів;
• управління договорами та нагляд за їх виконанням;
• внутрішній контроль та управління ризиками;
• підготовка документації та аудиту.

Розвиток спроможності не може обмежуватися формальним навчанням із питань дотримання вимог, а має зосереджуватися на плануванні закупівель для складних проєктів, управлінні договорами, процедурах внутрішнього контролю та готовності до аудиту. З огляду на різноманітність громад моделі спільних послуг або регіональні підрозділи підтримки матимуть вирішальне значення для того, щоб уникнути позбавлення менших або постраждалих від війни громад інвестиційних можливостей і забезпечити, щоб громади могли відповідати стандартам без надмірного адміністративного навантаження.

Моніторинг, використання даних і базове управління ефективністю (середній пріоритет)

Для фінансування, орієнтованого на результати, необхідна здатність визначати показники, збирати дані та використовувати факти для ухвалення рішень. Місцеві органи влади мають перейти від звітування про діяльність до базового управління ефективністю. Тому місцеві громади повинні посилити свою здатність визначати обмежений набір показників, пов’язаних із портфелями інвестиційних проєктів, збирати й перевіряти дані, а також використовувати результати моніторингу для ухвалення рішень, зокрема застосовувати аналіз для інтерпретації даних і коригування заходів.

Акцент слід робити на практичній застосовності, а не на складності. Найпершим кроком є впровадження базового відстеження результатів, яке фактично використовується під час ухвалення рішень, і підключення його до наявних цифрових платформ (наприклад, DREAM / геоінформаційних інструментів) із метою підтримки навчання на практиці під час відбудови.

Шкала зрілості спроможності для українських місцевих громад

З огляду на значні територіальні відмінності розвиток спроможності має відбуватися за диференційованою шкалою зрілості, а не за єдиними стандартами.

• На базовому рівні громади мають бути здатні підтримувати необхідну безперервність адміністративної діяльності, готувати мінімальний перелік пріоритетних інвестицій, дотримуватися правил закупівель і звітувати про їх виконання.
• На середньому рівні громади повинні управляти узгодженими портфелями інвестиційних проєктів, брати участь у структурованій багаторівневій координації, застосовувати стандартні процедури моніторингу та систематично залучати зацікавлені сторони.
• На високому рівні громади можуть виступати провідними або основними партнерами в інтегрованих територіальних інструментах, управляти функціональною співпрацею в певній галузі та робити істотний внесок у процеси розробки програм та оцінювання.

Ця шкала надає практичний інструмент для послідовного проведення реформ і цільової підтримки з урахуванням різного рівня адміністративної спроможності.

Роль муніципальних і регіональних партнерств між ЄС та Україною

Партнерства між українськими і європейськими муніципалітетами та регіонами можуть слугувати практичним інструментом розвитку спроможності та прискорити просування до її зрілості. Окрім символічного побратимства, такі партнерства має бути орієнтовано на завдання та пов’язано з конкретними проблемами у сфері відбудови чи розвитку. Партнерства можуть підтримувати:

• взаємне навчання з питань інтегрованих територіальних підходів;
• передання досвіду з питань розробки та управління ITI/CLLD;
• наставництво з питань закупівель, моніторингу та управління партнерствами;
• ознайомлення з адміністративними процедурами та професійними стандартами ЄС.

Щоб такі партнерства були ефективними, для заходів слід установлювати часові рамки та пов’язувати їх із конкретними завданнями відбудови чи розвитку, а не із загальним обміном. У їх межах можуть передаватися неформальні знання, які не можна отримати під час офіційного навчання. Узгодження таких партнерств із пріоритетними прогалинами в спроможності, визначеними вище, дасть змогу максимально збільшити їхній внесок у підготовку до Розділу 22.

Мінімальні умови життєздатності інструментів типу ІТІ/CLLD в Україні

Щоб інструменти типу ITI або CLLD були життєздатними в українських умовах, на місцевому та функціональному рівні необхідно виконати кілька мінімальних умов.

• По-перше, необхідно чітко визначити функціональну територію зі спільними проблемами розвитку та політичною волею до співпраці.
• По-друге, громади-учасниці мають домовитися про спільну структуру управління із чітко визначеними ролями та правилами ухвалення рішень.
• По-третє, необхідний консолідований портфель інвестиційних проєктів, що відповідає спільній стратегії.
• По-четверте, необхідно забезпечити базову адміністративну спроможність для закупівель, моніторингу та звітності або на місцевому рівні, або через спільні служби.
• Нарешті, необхідно запровадити механізми участі зацікавлених сторін і підзвітності.

Ці умови передбачають, що ITI і CLLD спочатку слід випробувати на окремих територіях із більшою спроможністю, а потім поступово розширювати їх застосування з розвитком спроможності. Місцеві громади, що діють у цих умовах, стають ефективними партнерами з реалізації проєктів: вони впроваджують інвестиції у відбудову та розвиток, поступово беруть на себе дедалі складніші функції в міру зростання спроможності та передають дані щодо території в регіональну систему управління розвитком. Така послідовність дій гарантує, що реалізація проєктів із відбудови створює інституційні й адміністративні основи, необхідні для впровадження Політики згуртування, водночас уникаючи появи паралельних систем або руйнівних інституційних змін на етапі перед вступом до ЄС.

Повний перелік використаних джерел доступний для завантаження ТУТ

Цю статтю підготовлено Донатом Мадьярі та Янешом Шуштершичем для Віденського інституту міжнародних економічних досліджень (wiiw) у межах проєкту «Підтримка реформи децентралізації в Україні» за підтримки Програми «U-LEAD з Європою». Стаття підготовлена на основі стратегічного документа «Стратегічне бачення політики регіонального розвитку: коротко- та середньострокові рекомендації щодо наближення України до acquis ЄС у межах Розділу 22», метою якого є підтримка українських політиків і фахівців у розробленні та реалізації дієвої політики регіонального розвитку відповідно до правил і практик ЄС. Стаття сприяє досягненню цієї мети, окреслюючи стратегічне бачення політики регіонального розвитку України, з особливим акцентом на Розділі 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» і підготовці до майбутньої реалізації політики згуртованості ЄС.

Погляди, висловлені в цій статті, належать виключно авторам та не обов’язково відображають позицію Програми «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу або його держав-членів — Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.

Донат Мадярі - незалежний економіст у сфері розвитку та експерт «U-LEAD з Європою» з 30-річним професійним досвідом, який спеціалізується на цифровізації, проривних і орієнтованих на користувача інноваціях у сфері ІКТ та розвитку на основі технологій. Він співпрацював із провідними технологічними компаніями та долучався до європейських ініціатив, зокрема Intelligent Cities Challenge, European Digital Innovation Hubs, European Green Deal та Digital Europe Programme. Також був членом Консультативної ради фінансованої ЄС ініціативи «Modelling the European Data Economy», а з 2010 року постійно співпрацює з Європейською Комісією як зовнішній експерт з оцінювання проєктів у сферах відкритих інновацій, розумних і цифрових міст, Інтернету речей, інтелектуальних транспортних систем та геолокаційних сервісів.

Янез Шуштершич - колишній Міністр фінансів Словенії та міжнародний експерт «U-LEAD з Європою». З 2013 року Янез працює у проєктах технічної допомоги, зосереджених на стратегічному рівні формування політики. Він надавав підтримку у підготовці програм економічних реформ і стратегій розвитку, а також у забезпеченні координації між стратегічними політиками, фіскальними рамками та порядком денним європейської інтеграції. Протягом останніх трьох років він співпрацював з ОЕСР як зовнішній експерт з моніторингу та оцінювання стратегій розвитку малого і середнього підприємництва у країнах Східного партнерства, зокрема в Україні.

Наступна стаття серії U-LEAD: «Координація політичних заходів» авторства Янеза Шуштершича та Доната Мадьярі. У ній розглядатиметься, як Україна може посилити загальнодержавну координацію та стратегічне планування, а також удосконалити систему управління публічними інвестиціями (PIM) і Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) для кращого узгодження регіональних і місцевих інвестицій із пріоритетами відновлення, вимогами Розділу 22 та майбутньою реалізацією Політики згуртованості ЄС.