У цій статті з серії публікацій «U-LEAD з Європою» аналізуються механізми координації дій усіх урядових інституцій, які перетворюють ці пріоритети на структуровані програми та інвестиційні рішення за допомогою механізмів контролю, спільних циклів і механізмів підзвітності. У ній також аналізується, як два основні джерела співфінансування регіональних і місцевих інвестиційних проєктів в Україні – нова система управління публічними інвестиціями (УПІ) і відновлений Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) – можуть розбудовуватися для підтримки стратегічного бачення децентралізованої та поліцентричної моделі політики регіонального розвитку.

 

Янез Шуштершич, Донат Мадьярі

 

1. Загальнодержавний підхід, що поєднує реформи, галузеву політику та регіональний розвиток

У цьому підрозділі описано дієвий підхід до посилення координації дій усіх урядових інституцій у сфері регіонального розвитку в Україні таким чином, щоб цей підхід був 1) надійним із погляду вимог до вступу, викладених у Розділі 22, і 2) готовим до негайного використання для відновлення, відбудови та модернізації.

Тому основна увага приділяється не опису інституцій, а забезпеченню координації як системи управління: рішенням, ролям, процедурам, інформаційним потокам і підзвітності. Пропозиції відповідають децентралізованій територіально орієнтованій моделі координації «Сценарій 3», рекомендованій U-LEAD (2025b) для координації та розподілу функцій, з урахуванням того, що поточна практика України часто нагадує більш централізовану, вертикальну модель.

Україна вже має елементи багаторівневої архітектури регіональної політики. Обмежувальним фактором є здатність функціонувати на рівні, сумісному з вимогами ЄС, з постійною обов’язковою координацією між: (а) центром уряду (Секретаріатом Кабінету Міністрів (КМУ) / структурами підтримки прем’єр-міністра), (б) Міністерством розвитку громад і територій України (Мінрозвитку) як керівним органом регіональної політики, (в) Міністерством фінансів (Мінфіном) як органом, що контролює бюджет, (г) Державним агентством відновлення та розвитку як ключовим виконавцем і (д) галузевими міністерствами, що мають значний вплив на території. Найближчим завданням є перетворення «координації» із ситуативного міжвідомчого обміну інформацією на структурований цикл управління з трьома етапами координації:

1. територіальна узгодженість;
2. реалістичність бюджету;
3. цілісність/відстежуваність інвестицій.

На етапі перед вступом до ЄС вимоги Розділу 22 передбачають необхідність посилення централізованого управління, координації та послідовності реформ, що впливають на територіальний розвиток, із поступовим упровадженням принципів партнерства та багаторівневого врядування. Цей підхід відповідає викладеній у цій статті довгостроковій концепції децентралізованого територіально орієнтованого регіонального розвитку, але визнає, що готовність до вступу на цьому етапі вимагає чіткості, передбачуваності та інституційної дисципліни.

 

1.1.1. Що «координація дій усіх урядових інституцій» має досягти на практиці

В умовах України координацію дій усіх урядових інституцій слід розуміти як невелику кількість практичних результатів, які можна перевірити, а не як інституційну схему. Система координації «працює», коли вона надійно та постійно дає такі результати:

• Єдиний територіальний підхід до публічних інвестицій: національні секторальні портфелі проєктів, пріоритети відбудови та розвитку регіонів перевіряються на відповідність тим самим територіальним цілям і просторовій логіці (а не тільки секторальним цілям).
• Єдиний інтегрований ритм підготовки програм: спільний річний/середньостроковий цикл узгоджує стратегічні оновлення, підготовку бюджету, рішення щодо портфеля інвестиційних проєктів і зворотний зв’язок із моніторингу/оцінки.
• Єдиний ланцюг підзвітності: чітко визначені обов’язки щодо (i) встановлення цілей, (ii) вибору заходів, (iii) перевірки виконання та відповідності критеріям, а також (iv) аудиту систем і операцій – що відображає базову логіку розділення функцій політики згуртованості.
• Єдина база даних для управління: DREAM / GIS-RD / PROZORRO (та схожі реєстри) використовуються не тільки для забезпечення прозорості, а й для ухвалення операційних рішень (готовність портфеля проєктів, сигнали про ризики, панелі показників ефективності).
• Єдиний шлях передавання на вищий рівень для розгляду: коли секторальні рішення суперечать територіальним пріоритетам, система може повернути пропозицію на перегляд/перевірку перед ухваленням політичних рішень (контроль).

Така структура відображає логіку рекомендованого сценарію децентралізованої координації: центр визначає напрямок і забезпечує узгодженість, а суб’єкти субнаціонального рівня із часом отримують значну відповідальність за створення та реалізацію програм для територій.

 

1.1.2. Модель координації для України

У згаданому концептуальному документі U-LEAD (2025b) стверджується, що політику, спрямовану на реалізацію найважливіших пріоритетів уряду, найкраще координувати із центру уряду в співпраці з профільними міністерствами, відповідальними за її виконання. Також рекомендується, щоб міністерство, відповідальне за регіональну політику, діяло як функціональна частина центру уряду через посилення контролю та активізацію діяльності Міжвідомчої координаційної комісії з питань регіонального розвитку (МКК).

У цій статті відновлення роботи МКК – з постійним секретаріатом і регулярними, заздалегідь підготовленими засіданнями – визначено як основне інституційне вдосконалення для сучасної децентралізованої системи регіонального розвитку. Тому в цьому підрозділі МКК розглядається як практичний механізм управління: ця комісія затверджує міжгалузеві територіальні пріоритети, видає стислі рекомендації щодо ухвалення рішень і відстежує їх виконання за допомогою невеликого набору заходів, узгоджених із секретаріатом КМУ, Мінрозвитку, Мінфіном і органами, відповідальними за впровадження.

Цю систему можна реалізувати без створення нових обтяжливих структур, визначивши три рівні координації:

• Стратегічний рівень (політичний/керівний). МКК відновлюється як постійний орган, що формує рішення щодо територіального розвитку, висновки якого не переглядаються пізніше в межах урядових процедур. Мандат МКК має чітко охоплювати узгодження інструментів відновлення, секторальних портфелів проєктів і пріоритетів регіонального розвитку, а також підготовку до виконання зобов’язань, передбачених Розділом 22.
• Оперативний рівень (державна служба / експерти). Постійний секретаріат МКК (під керівництвом Мінрозвитку) і тематичні робочі групи на рівні експертів. Ці групи здійснюють технічну координацію до того, як питання надходять до МКК, і підтримують постійні робочі відносини між установами.
• Рівень реалізації (програма/інструмент). ДФРР перетворюється на інструмент програмного типу з визначеними пріоритетами, цілями, показниками та базовою системою управління та контролю, а також узгодженою архітектурою портфеля проєктів і моніторингу, що пов’язує цикли національних і субнаціональних проєктів.

Постійний секретаріат і тематичні робочі групи не є «бюрократичним роздуванням штату». Це мінімально необхідний персонал для забезпечення неперервної роботи органу, потрібний для (i) підготовки рішень, (ii) контролю за виконанням і (iii) підтримання координації між засіданнями.

 

1.1.3. Координаційні етапи

Ключовим недоліком нинішньої координаційної практики в Україні є те, що перевірки узгодженості проводяться запізно (або взагалі не проводяться), після того як ресурси уже виділено, а політична увага вже зосереджена на інших питаннях. Модель, що відповідає вимогам Розділу 22, вимагає об’єктивних, повторюваних і прозорих контрольних точок на ранній стадії.

На основі попередніх рекомендацій експертів слід запровадити три контрольні точки й інтегрувати їх у стандартні урядові процедури.

Контрольна точка 1. Вплив та результати для конкретних територій

У згаданому концептуальному документі рекомендується обов’язкове оцінювання впливу проєктів галузевої політики та бюджетних документів на території як інструмент контролю, а також представлення показників результатів у галузевій політиці та бюджетних програмах у регіональному розрізі (починаючи з галузей із найбільшим впливом на території). З операційного погляду це не нова аналітична процедура для кожного документа. Це стандартний шаблон з обмеженим набором необхідних перевірок: (i) які території виграють/програють, (ii) узгодженість із територіальною типологією/пріоритетами ДСРР, (iii) ефекти розподілу, (iv) припущення щодо спроможності реалізації та (v) ознаки ризиків (закупівлі, доброчесність, земля/дозволи).

Контрольна точка 2. Контроль стратегічного планування

Так званий «контроль стратегічного планування» можна впровадити як обов’язковий контрольний пункт для перевірки узгодженості, доступності та вимірюваних результатів перед затвердженням стратегії. Для України такий контроль має бути практичним механізмом взаємодії між стратегічним плануванням і публічними фінансами. Його завдання – переконатися, що кожна стратегія або велика інвестиційна пропозиція має (i) невелику кількість вимірюваних цілей, (ii) кошторисний план реалізації, пов’язаний із 3–5-річним бюджетом, (iii) визначення суб’єктів, відповідальних за реалізацію, і (iv) доказову базу (базові показники та джерела даних). Також слід перевіряти, чи пропозиція не дублює наявні документи в уже фрагментованому середовищі планування (з великою кількістю програм, стратегій, планів і концепцій).

Контрольна точка 3. Щорічне оцінювання ефективності на рівні всіх урядових інституцій

З метою коригування пріоритетів на основі результатів моніторингу та оцінки необхідно запровадити щорічне оцінювання ефективності. Воно має проводитися під головуванням МКК, базуватися на фактичних даних і охоплювати: (i) реалізацію та освоєння ключових інструментів (включно з ДФРР), (ii) ефективність за показниками, (iii) системні проблеми (проблеми в закупівлях, затримки в перевірках, результати аудиту) і (iv) територіальний розподіл інвестицій і результатів. Результатом є не черговий звіт, а короткий документ із рішеннями, що містить коригувальні заходи та вказівки щодо перегляду пріоритетів для наступного циклу програмування / бюджетування.

Ці «контрольні точки» створено не для відновлення централізації процесів ухвалення рішень. Їхнє призначення – забезпечити можливість децентралізованої реалізації територіально орієнтованих проєктів у великому масштабі в умовах обмеженого бюджету та підвищених ризиків порушення доброчесності. На практиці такі механізми забезпечують узгодженість стратегій та інвестиційних пропозицій із національними територіальними цілями, їх доступність у межах середньострокового бюджету та можливість відстеження протягом циклу реалізації проєкту. Вони відповідають тезам цього дослідження про те, що якість інституцій і механізми координації є ключовими чинниками ефективного децентралізованого регіонального розвитку.

 

1.1.4. Гармонізовані цикли програмування

Гармонізований цикл програмування не слід тлумачити як вимогу щодо єдиного, уніфікованого ритму планування чи затвердження для всіх секторів, інструментів або рівнів влади. На практиці горизонти програмування неминуче будуть відрізнятися: великі інвестиції у транспорт або охорону навколишнього середовища зазвичай вимагають довший період підготовки та реалізації, тоді як певні місцеві проєкти або менші заходи з реконструкції можуть потребувати коротших і гнучкіших циклів. Отже, метою гармонізованого циклу є не стандартизація всіх часових рамок, а забезпечення:

• обмеженого набору спільних точок прийняття рішень для визначення стратегічних пріоритетів,
• перевірки узгодженості,
• узгодження бюджету та
• оцінки ефективності.

У межах цієї спільної структури сектори та територіальні рівні можуть і надалі мати різні часові горизонти та, за необхідності, застосовувати процедури послідовного затвердження проєктів. У випадку ДФРР це означає, що проєкти можуть затверджуватися на послідовній основі, але в рамках заздалегідь узгодженої середньострокової стратегічної та фінансової логіки, а не шляхом розрізнених ситуативних рішень.

Практичним способом зменшення фрагментації є запровадження гармонізованого циклу програмування, який забезпечує узгодженість документів і бюджетних рішень. Спільні цикли розробки й реалізації програм пов’язують регіональну політику, секторальні плани та пріоритети відбудови, а також перевірки узгодженості нових планів та інвестицій. Цикл, адаптований до умов України, може містити такі етапи:

• Етап 1. Оновлення даних та аналіз стану територій

За допомогою DREAM/GIS-RD оновити дані щодо збитків, завданих територіям, дефіциту інвестицій, зрілості портфеля проєктів і ризиків реалізації. Створити стислий огляд основних показників територій для МКК.

• Етап 2. Визначення пріоритетів та орієнтовного розподілу ресурсів

Перетворити пріоритети ДСРР на обмежений набір річних/середньострокових пріоритетних пакетів (наприклад, функціональні території, території, що постраждали від війни, полюси зростання). Використовувати орієнтовний розподіл ресурсів / бюджетні пакети, де це можливо, щоб зменшити конкуренцію за принципом «переможець забирає все» та уможливити планування.

• Етап 3. Узгодження секторальних портфелів проєктів

Галузеві міністерства подають попередні портфелі проєктів і бюджетні пропозиції із моделями впливу на території та регіональним розподілом показників результатів для секторів із найбільшим впливом.

• Етап 4. Контрольні перевірки й рішення МКК

У межах контролю стратегічного планування перевіряють його узгодженість, доступність і вимірюваність, МКК затверджує міжсекторальні пакети та надає обов’язкові висновки щодо координації.

• Етап 5. Остаточне затвердження бюджету та програмування інструментів

Мінфін інтегрує узгоджені пакети в середньострокове бюджетне планування, Мінрозвитку забезпечує програмування ДФРР і пов’язаних інструментів підтримки, а також дотримання вимог щодо відстежуваності.

• Етап 6. Оцінювання результатів діяльності та коригувальні заходи

МКК оцінює результати діяльності за рік та ухвалює рішення щодо коригувань на наступний цикл.

Цей цикл безпосередньо підтримує перехід від «проєктів» до «програм»: він дає змогу органам влади субнаціонального рівня здійснювати планування на основі передбачуваних територіально диференційованих фінансових пакетів і посилює здатність орієнтуватися на нагальні потреби, що, як зазначається в концептуальному документі, є слабким місцем суто конкурентного розподілу коштів на окремі проєкти.

 

1.1.5. ДФРР як перехідний програмний інструмент європейського типу

ДФРР є потенційно найпотужнішим перехідним інструментом України для пілотного впровадження систем європейського типу до вступу до ЄС, але він має еволюціонувати в інструмент програмного типу із чіткими пріоритетами, цілями, показниками, базовими рівнями, річними цілями та базовою системою управління й контролю з розподілом функцій. Модернізація ДФРР має включати резервування коштів, що спрямовуються через ДФРР, перехід до регіональних/територіальних фінансових пакетів на підставі об’єктивних показників і поступовий перехід від фінансування окремих проєктів до фінансування регіональних та територіальних програм, якими керують органи влади субнаціонального рівня.

Що стосується операційних рішень щодо структури ДФРР  на 2026–2027 роки, то з практичного погляду трансформацію ДФРР слід зосередити на невеликому наборі функцій, що сприяють розбудові системи та демонструють сумісність із політикою згуртованості.

• Пріоритетна архітектура: щонайбільше 3–5 пріоритетів, кожен із 2–3 конкретними цілями та невеликим набором показників із базовими значеннями та річними цілями.
• Готовність і придатність проєктів: проєктна документація за європейським зразком, оцінювання готовності та стандартні перевірки на предмет здійсненності/дозволів перед відбором.
• Розмежування функцій: чіткий розподіл ролей у відборі, перевірці/контролі, виплатах та аудиті, чіткі правила, якщо Мінрозвитку або підпорядкований йому орган також є бенефіціаром (уникнення конфлікту інтересів).
• Моніторинговий комітет (МК) як керівний орган: збалансоване представництво (області, громади, соціально-економічні партнери, організації громадянського суспільства) та оприлюднення протоколів/рішень, використання МК для затвердження критеріїв, річних звітів про виконання та значних змін у програмі.
• Цифрова відстежуваність як стандарт: інтеграція з DREAM + PROZORRO + GIS-RD протягом усього циклу проєкту, стандартні поля даних для забезпечення агрегації даних і панелі показників ефективності.

Що стосується порівняння з європейською практикою, у дослідженні Європейської комісії (2025b) щодо організаційних моделей органів управління програмами підсумовуються основні функції органу управління протягом різних періодів, зокрема створення комп’ютеризованих систем для даних про кожну операцію, визначення процедур та критеріїв відбору, пов’язаних із цілями, перевірки того, що продукція/послуги надаються, а витрати оплачуються, і забезпечення належного розділення функцій (особливо у випадках, коли орган управління є також бенефіціаром) тощо. На цьому етапі підготовки до вступу Україна не має необхідності негайно копіювати інституційні форми ЄС, вона має продемонструвати ці функції на практиці за допомогою ДФРР і пов’язаних із ним інструментів.

 

1.1.6. Цифрові системи як інфраструктура координації

Порівняно з багатьма країнами, що готуються до вступу, Україна має розвинені цифрові системи. Проблема полягає не в наявності інструментів, а в їх використанні як стандартної інфраструктури для координації та управління. Обов’язкове використання платформ DREAM і GIS-RD може забезпечити повну відстежуваність проєктів із відбудови та розвитку, а також єдину архітектуру моніторингу й оцінювання, що інтегрує DREAM, ProjectUA і GIS-RD.

Підхід, узгоджений із Розділом 22, полягає в тому, щоб розглядати цифрові системи як «єдине джерело достовірної інформації» для управління програмами. Це потребує домовленостей щодо управління (хто відповідає за стандарти даних), інтеграції (які ідентифікатори пов’язують проєкти, договори та місця розташування) і використання даних для ухвалення рішень (які рішення МКК/МК потребують підтвердження з інформаційних панелей). Можна швидко реалізувати три такі практичні кроки:

• Запровадження спільного ідентифікатора проєктів і мінімального набору даних у межах ДФРР та основних портфелів проєктів із відбудови (місце розташування, бенефіціар, цілі, вартість, план закупівель, етапи реалізації, внесок у показники).
• Інтегрування в інформаційні панелі індикаторів ризику та перевірок доброчесності: закупівлі без конкуренції, неодноразове внесення змін до договорів, прострочення звітування, перевищення планових витрат. Використання цих індикаторів для запуску перевірок на основі ризику.
• Перетворення інформаційних панелей на інструменти, які є релевантними для ухвалення рішень: порядки денні МКК та моніторингового комітету мають містити коротку «довідку з даних», сформовану на основі інформації DREAM / GIS-RD, а в рішеннях має бути зазначено використані фактичні дані.

 

1.1.7. Доброчесність та інституційна якість

Ризики, пов’язані з доброчесністю, неможливо усунути за допомогою загальних антикорупційних декларацій – вони мають контролюватися через належне проєктування системи: прозорі критерії, розподіл функцій, наявність аудиторського сліду, перевірки на основі ризиків та відкритість інформації. Доброчесність та інституційну якість доцільно розглядати як ключовий аспект системи. Пропонується інтегрувати принципи доброчесності безпосередньо в механізми ДФРР і системи планування шляхом запровадження правил запобігання конфлікту інтересів, забезпечення прозорості роботи комітетів, налагодження взаємодії з PROZORRO, інтеграції індикаторів ризику в інформаційні панелі DREAM, а також посилення внутрішнього аудиту на регіональному та муніципальному рівнях.

Для координаційного порядку денного ключовим операційним наслідком є необхідність, щоб механізм координації (МКК + секретаріат + робочі групи) мав стислий «протокол доброчесності» для інструментів і портфелів проєктів територіального розвитку. Цей протокол має визначати мінімальні вимоги до: (i) складу органів відбору, (ii) оприлюднення рішень, (iii) простежуваності закупівель, (iv) стандартів перевірки та (v) процедур передання на вищий рівень для розгляду в разі виявлення ознак ризику. Крім того, це практичний спосіб зменшити навантаження на постконтроль шляхом посилення превентивних заходів і механізмів раннього виявлення ризиків.

 

1.1.8. Послідовність дій

Визнано, що децентралізована модель підвищує ефективність планування відбудови та відновлення, однак її впровадження має здійснюватися поступово з огляду на обмежену інституційну спроможність і історично сформовані практики централізованого управління. Пропонується оперативно визначити концептуальну модель, випробувати в обмеженому масштабі територіально орієнтовані інструменти під час реалізації Державної стратегії регіонального розвитку (ДСРР) і Плану для України, а також використати процес скринінгу та узгодження з Розділом 22 для уточнення моделі координації структурних фондів із подальшим нормативним доопрацюванням та інвестиціями в розвиток спроможності.

За цією логікою у 2026–2027 рр. доцільно надати пріоритет «прототипам системи», а не повномасштабним інституційним реформам.

• Прототип 1: перезапуск МКК + постійний секретаріат + дві тематичні робочі групи (узгодження відбудови з регіональною політикою, готовність до реалізації Розділу 22 / політики згуртованості). Зосередження на обмеженій кількості рішень щодо портфеля проєктів із метою демонстрації контролю та забезпечення узгодженості.
• Прототип 2: контроль стратегічного планування, апробований на документах, пов’язаних із ДСРР, та основних інвестиційних ініціативах із результатом у форматі «схвалення/відхилення + умови» (узгодженість, фінансова спроможність, вимірюваність результатів).
• Прототип 3: застосування програмного підходу до ДФРР на один річний період (2026 або 2027 рік), включно з управлінням через моніторинговий комітет, критеріями відбору, визначеною архітектурою даних і базовим розподілом функцій.
• Прототип 4: обов’язкове застосування моделі оцінювання впливу на території для обмеженого переліку ключових галузей із регіональним розподілом індикаторів (транспорт, енергетика, довкілля/клімат, інновації / малі й середні підприємства).
• Прототип 5: інтеграція щорічного оцінювання результатів діяльності з підготовкою бюджету та рішеннями МКК з використанням даних інформаційної панелі та зворотного зв’язку за результатами оцінювання.

Запровадження цих прототипів забезпечить негайне посилення координації та водночас сприятиме формуванню інституційної спроможності, необхідної для впровадження політики згуртованості після вступу до ЄС. Крім того, вони забезпечать конкретні та вимірювані фактичні дані для переговорного процесу щодо вступу: не лише підтвердження наявності формальних структур, а й функціонування повноцінного циклу управління за зразком ЄС із чітко зафіксованими результатами, рішеннями та механізмами контролю.

 

1.1.9. Наратив реформ, зумовлений процесом вступу

Хоч це дослідження не є переговорною позицією як такою, воно має підтримувати наратив, спрямований на вступ: Україна не обмежується формальним узгодженням нормативних документів, а формує реальну операційну спроможність координувати та впроваджувати системи для реалізації політики згуртованості. У практичному вимірі переговорна позиція може спиратися на зазначені прототипи як на зобов’язання із чітко визначеними етапами: створення секретаріату МКК та робочих груп, запровадження й апробація контролю стратегічного планування, трансформація ДФРР у програмний інструмент із базовими елементами управління та контролю, а також упровадження перевірок впливу на території для ключових секторів. Такий підхід відповідає рекомендаціям щодо послідовності дій, викладеним у концептуальному документі, які передбачають негайну інтеграцію відповідних кроків у реалізацію Плану заходів із реалізації ДСРР і Плану для України з подальшим розробленням окремої моделі для структурних фондів.  

На етапі після вступу координація має еволюціонувати до моделі спільного управління, характерної для політики згуртованості. Центральна координація залишатиметься необхідною, однак акцент поступово зміщуватиметься на партнерство, багаторівневе управління та узгоджене схвалення програм. Перехід між цими етапами має здійснюватися цілеспрямовано, щоб механізми координації, створені в період до вступу, можна було адаптувати, а не замінювати після повноцінного залучення України до впровадження політики згуртованості.

У період до вступу пріоритетом України є демонстрація надійної системи стратегічного управління: менша кількість стратегій із забезпеченням їхньої високої якості, чіткий зв’язок із середньостроковим плануванням бюджету та портфелями інвестиційних проєктів, а також дієвий механізм координації, здатний на ранньому етапі зупиняти або коригувати неузгоджені ініціативи. З наближенням вступу та розширенням застосування інструментів ЄС роль центру має поступово змінюватися – від стримувального контролю до створення умов і підтримки. Це передбачає розширення спроможності областей і громад розробляти та впроваджувати інтегровані територіальні підходи, тоді як центр зосереджуватиметься на встановленні системних правил, оцінюванні результатів і виконанні функцій забезпечення належного функціонування системи.

 

1.2. Модернізація системи стратегічного планування (управління)

У цьому підрозділі докладно розглядається, як Україна може модернізувати свою систему стратегічного планування так, щоб вона функціонувала як ефективний механізм управління, здатний інтегрувати численні напрями державної політики, зокрема планування відновлення та відбудови, державні, регіональні й місцеві стратегії розвитку, а також регіональні стратегії розумної спеціалізації. Підрозділ конкретизує концептуальні засади цього стратегічного дослідження, у якому наголошується, що стратегічне планування має слугувати об’єднавчою основою для забезпечення узгодженості політик і пріоритизації інвестицій, а не бути сукупністю паралельних документів.

Ключовою проблемою є не відсутність стратегічного бачення, а обмежена спроможність системи планування інтегрувати різні напрями політики та трансформувати їх в узгоджені й придатні до реалізації програми. В умовах, що характеризуються масштабними потребами у відбудові, значною залученістю донорів та еволюцією вимог щодо вступу до ЄС, модернізація системи планування має зосереджуватися на посиленні аналітичних, стратегічних і моніторингових функцій у центрі уряду, що дасть йому змогу управляти складними процесами, а не лише документами.

 

1.2.1. Стратегічне планування як інтегративна функція управління

У цій статті підкреслюється, що сучасна політика регіонального розвитку потребує інтегративного підходу, здатного узгоджувати секторальні реформи, територіальні пріоритети й інвестиційні рішення. Однак в Україні стратегічне планування часто розвивалося фрагментовано, з окремими рамками для відбудови, секторального розвитку, регіональних стратегій та інноваційної політики. Хоча кожен із цих напрямів має обґрунтовану мету, їхня недостатня інтеграція знижує загальну ефективність державної політики.

Отже, модернізація потребує переосмислення ролі стратегічного планування як інтегративної функції управління. Це означає, що стратегічні документи мають прямо посилатися на відповідні рамки політики та інтегрувати їх, чітко визначаючи, як різні заходи доповнюють одне одного на конкретних територіях. Наприклад, пріоритети відбудови повинні бути узгоджені із цілями регіонального розвитку, тоді як стратегії розумної спеціалізації мають визначати відбір і послідовність інвестицій, пов’язаних з інноваціями, у межах ширших територіальних програм. Така інтеграція відповідає практиці політики згуртованості, у межах якої кілька цілей політики узгоджуються завдяки єдиній логіці програмування.

Сучасні системи стратегічного планування в державах-членах ЄС розроблені для управління складними процесами, що виникають унаслідок одночасної реалізації кількох політичних заходів, а не для ізольованої оптимізації окремих інструментів. Досвід, узагальнений Європейською комісією^[1], свідчить, що ефективне використання коштів фондів політики згуртованості залежить від здатності урядів одночасно забезпечувати баланс між освоєнням коштів, дотриманням вимог і досягненням впливу політики. Надмірна концентрація на будь-якому із цих аспектів, як-от на швидкому використанні коштів без належної стратегічної координації, системно підриває довгострокові результати розвитку.

В українському контексті цей висновок набуває особливої актуальності з огляду на масштаб і різноманітність поточних заходів, зокрема планування відбудови, програми секторальних реформ, державні та регіональні стратегії розвитку, а також інструменти інноваційного спрямування, як-от розумна спеціалізація. За відсутності системи стратегічного планування, здатної інтегрувати ці заходи в узгоджену рамку управління, існує значний ризик фрагментації, дублювання заходів і територіально нерівномірних результатів.

Отже, оновлення системи стратегічного планування має чітко позиціонуватися як механізм інтеграції політики, що дає змогу центру уряду узгоджувати різні логіки заходів навколо спільних територіальних пріоритетів, правил послідовності дій і цілей результативності. Така функція виходить за межі формальної координації документів і потребує спроможності збалансовувати конкуруючі пріоритети, особливо коли імперативи відбудови перетинаються з довгостроковими завданнями розвитку та модернізації.

 

1.2.2. Інтеграція планування відбудови зі стратегіями розвитку

Планування відбудови є одним із найважливіших політичних напрямів, що нині визначають територіальний розвиток України. У цій статті підкреслюється ризик того, що ізольована реалізація заходів із відбудови може посилити територіальні диспропорції або підірвати довгострокові цілі розвитку. Тому ефективна модернізація системи планування передбачає інтеграцію планування відбудови в ширшу стратегічну рамку регіонального та місцевого розвитку.

У практичному вимірі це означає, що програми відбудови та портфелі проєктів мають оцінюватися з урахуванням державних і регіональних стратегій розвитку із забезпеченням їх відповідності територіальним пріоритетам і довгостроковим цілям. Стратегічне планування на рівні центру уряду повинно забезпечувати аналітичну основу для узгодження інвестицій у відбудову з траєкторіями розвитку, сприяючи балансу між нагальними потребами відновлення та цілями структурної трансформації та модернізації.

Планування відбудови є окремим впливовим напрямом державної політики, який необхідно інтегрувати в систему стратегічного планування, а не розглядати як паралельний порядок денний. Європейський досвід свідчить, що, коли інструменти відновлення та відбудови функціонують поза межами основної стратегічної рамки, вони здебільшого надають пріоритет швидкості та секторальним цілям на шкоду територіальній узгодженості й довгостроковому впливу.

Для України модернізація системи стратегічного планування має забезпечити системну оцінку пріоритетів відбудови з урахуванням державних, регіональних і місцевих стратегій розвитку. Це не передбачає уповільнення реалізації, а означає поєднання інвестицій у відбудову з чіткою територіальною логікою, що одночасно підтримує відновлення, стійкість і структурну трансформацію.

Водночас регіональні стратегії розумної спеціалізації формують цінну аналітичну основу для розвитку, орієнтованого на інновації, проте їхній вплив може залишатись обмеженим без належного зв’язку із ширшими територіальними та інвестиційними рішеннями. Стратегічне планування має створювати чіткий зв’язок між пріоритетами розумної спеціалізації та іншими напрямами державної політики, забезпечуючи взаємне підсилення заходів у сферах інновацій, інфраструктури, розвитку навичок і підтримки бізнесу в межах визначених територій. Такий інтегративний підхід відповідає усталеній практиці ЄС, у межах якої розумна спеціалізація слугує стратегічною основою для розроблення програм, а не розглядається як автономний інструмент політики.

 

1.2.3. Узгодження державних, регіональних і місцевих стратегій розвитку

Узгодженість стратегій розвитку на державному, регіональному та місцевому рівнях є ключовою передумовою формування ефективної системи стратегічного планування та управління. Україна досягла суттєвого прогресу у формуванні узгодженої системи стратегій на всіх рівнях влади, однак їхня взаємодія залишається нерівномірною та часто має формальний характер. На практиці регіональні та місцеві стратегії нерідко розробляються для виконання законодавчих вимог або отримання доступу до конкретних джерел фінансування, тоді як їхній внесок у формування національних пріоритетів і програмних рішень залишається обмеженим.

Отже, оновлення системи стратегічного планування має передбачати перехід від формальної перевірки узгодженості до забезпечення функціонального вертикального узгодження. Стратегії державного рівня мають формувати чітку, стабільну та селективну систему орієнтирів, що визначає пріоритети національного розвитку, територіальні цілі та очікуваний внесок різних рівнів влади. Регіональні та місцеві стратегії повинні конкретизувати цю систему у вигляді територіально специфічних траєкторій розвитку з урахуванням місцевих ресурсів, обмежень і спроможності до впровадження. Узгодження слід розглядати як двосторонній процес, у межах якого стратегії субнаціонального рівня формують національне бачення територіальної динаміки, а не функціонують як односторонній канал передавання цілей.

Однією з ключових слабкостей чинної системи є обмежена спроможність агрегувати та узагальнювати інформацію з регіональних і місцевих стратегій у спосіб, що підтримує національне стратегічне управління. За відсутності структурованого аналітичного процесу цінна територіальна аналітика залишається розпорошеною між різними документами та адміністративними рівнями. Отже, посилення аналітичної спроможності в центрі уряду є критично важливим для систематичного порівняння регіональних пріоритетів, виявлення спільних тенденцій і прогалин, а також оцінювання сукупного внеску субнаціональних стратегій у досягнення національних цілей. Ця функція є визначальною для пріоритизації на основі фактичних даних і для збалансування конкуруючих територіальних потреб.

Ефективне узгодження також залежить від синхронізації циклів планування між різними рівнями влади. Коли державні, регіональні та місцеві стратегії готуються або оновлюються за різними графіками, можливості для змістовної взаємодії звужуються. Отже, модернізація має забезпечити більшу часову узгодженість, що дасть змогу спиратися на актуалізовані регіональні та місцеві дані під час перегляду національної стратегії, а субнаціональним стратегіям – своєчасно реагувати на оновлені національні пріоритети. Передбачувані цикли планування сприятимуть взаємному коригуванню та посилять керівну роль системи загалом.

Окрім стратегічного узгодження, вертикальна узгодженість має поширюватися на розроблення програм і їх реалізацію. Регіональні та місцеві стратегії повинні чітко визначати програми й інструменти, через які їхні пріоритети можуть фінансуватися та реалізовуватися. Водночас національні та секторальні програми мають демонструвати, як вони враховують і підтримують територіально диференційовані потреби, визначені на субнаціональному рівні. Такий взаємозв’язок є особливо важливим у контексті відновлення та відбудови, коли масштабні інвестиції за відсутності дієвих механізмів узгодження можуть використовуватися не відповідно до наявних стратегій розвитку.

Отже, модернізована система планування повинна встановити чіткі механізми взаємодії між стратегіями та програмами на всіх рівнях. Ці механізми мають визначати, як пріоритети трансформуються в інвестиційні пакети, як розподіляється відповідальність між рівнями влади і яким чином здійснюється моніторинг результатів. Такі інституційні рішення не потребують відновлення централізації ухвалення рішень – навпаки, вони створюють умови для діяльності децентралізованих суб’єктів у межах узгодженої національної системи, підвищуючи передбачуваність та ефективність.

У середньостроковій перспективі посилення узгодженості між державними, регіональними та місцевими стратегіями формуватиме підґрунтя для впровадження більш передових територіальних підходів, пов’язаних із політикою згуртованості, зокрема інтегрованих територіальних інвестицій і розроблення програм, орієнтованих на території. Посилюючи вертикальну узгодженість та аналітичні механізми зворотного зв’язку, Україна зможе поступово перейти від системи паралельних стратегій до повноцінної багаторівневої системи управління, здатної підтримувати реформи, зумовлені вступом до ЄС, а також довгостроковий регіональний розвиток.

 

1.2.4. Інтеграція розумної спеціалізації в територіальне управління

Регіональні стратегії розумної спеціалізації є важливим аналітичним і стратегічним інструментом для поєднання інноваційної політики з територіальним розвитком. Однак їхній можливий внесок у досягнення ширших цілей розвитку залишається недооціненим, якщо розглядати їх як окремі документи. Це дослідження визнає необхідність кращої інтеграції стратегій розумної спеціалізації в загальну систему стратегічного планування, що забезпечить узгодженість пріоритетів інноваційної діяльності з потребами регіонального розвитку та інвестиційними можливостями.

Отже, оновлена система планування має гарантувати, що пріоритети стратегій розумної спеціалізації враховуватимуться під час розробки програм і відбору інвестицій, зокрема в сферах економічної диверсифікації, розвитку малих і середніх підприємств і формування навичок. Водночас стратегічне планування повинно створювати рамки для координації стратегій розумної спеціалізації з іншими заходами, як-от інвестиції в інфраструктуру та розвиток робочої сили, що дасть змогу забезпечити більш узгоджений підхід до підвищення конкурентоспроможності та стійкості територій.

 

1.2.5. Посилення аналітичної, стратегічної та моніторингової спроможності

Оновлена система стратегічного планування, що здатна інтегрувати численні заходи, передбачені політикою, критично залежить від ефективної аналітичної, стратегічної та моніторингової діяльності центру уряду. Як це стратегічне дослідження, так і порівняльний досвід ЄС демонструють, що самі лише формальні механізми координації є недостатніми для забезпечення узгодженого управління в складних умовах функціонування політики. За відсутності розвиненої аналітичної спроможності координація ризикує перетворитися на процедурну, реактивну та таку, що визначається нагальними потребами, а не стратегічними цілями.

У нинішніх умовах в Україні значно зросли вимоги до управління на центральному рівні. Планування відновлення, порядок денний секторальних реформ, державні та регіональні стратегії розвитку, а також інструменти, орієнтовані на інновації, формують конкуруючі пріоритети та претензії на обмежені ресурси. Управління цими взаємозв’язками потребує не лише узгодження документів, а й здатності аналізувати вплив на території, оцінювати взаємодію політик і здійснювати обґрунтований вибір компромісів щодо різних секторів і територій. Тому посилення аналітичної спроможності в центрі уряду є передумовою ефективного стратегічного управління, а не додатковим технічним удосконаленням.

Модернізація має включати створення інтегрованої аналітичної служби, здатної синтезувати інформацію з різноманітних джерел. Така інформація включає:

• дані територій із регіональних і місцевих стратегій;
• дані про результати реалізації програм;
• дані із секторальних політик і портфелів проєктів відновлення.

Метою такого синтезу є не вичерпна звітність, а формування стислих, релевантних для ухвалення рішень аналітичних висновків, які слугують основою для визначення пріоритетів, вибору програм і коригувальних заходів. У практиці ЄС здатність перетворювати складні дані на стратегічні судження є визначальною рисою ефективної адміністрації в межах політики згуртованості.

Моніторинг та оцінювання повинні бути інтегровані в діяльність цієї аналітичної служби як інструменти навчання та адаптації. Модернізована система повинна не розглядати моніторинг просто як вимогу для забезпечення відповідності нормам, а використовувати інформацію про результати для оцінювання того, чи відповідають результати заходів очікуваним територіальним і галузевим показникам. Для цього необхідний обмежений та узгоджений набір показників, пов’язаних зі стратегічними цілями, а також регулярні процедури оцінювання, які пов’язують результати моніторингу з рішеннями щодо планування та бюджетування. Такі цикли зворотного зв’язку дають змогу стратегічним планам розвиватися на підставі досвіду реалізації, підвищуючи їхню надійність та ефективність.

У цьому контексті центр уряду відіграє унікальну роль. Тільки центральні органи влади мають повноваження та можливості для порівняння результатів діяльності в різних сферах політики, виявлення системних проблем і забезпечення узгодженості між стратегічними амбіціями та адміністративною спроможністю. Зміцнення цієї ролі не означає централізацію реалізації. Воно радше підтримує децентралізовану реалізацію, забезпечуючи стабільну структуру з фактичними даними, у рамках якої суб’єкти субнаціонального рівня можуть виконувати планування та діяти. Цей баланс між аналітичною спроможністю центральної влади та децентралізованою реалізацією є основним принципом ефективного багаторівневого врядування в рамках політики згуртованості.

Нарешті, інвестиції в аналітичну спроможність повинні супроводжуватись інституціоналізацією процедур, що забезпечують її стале використання. Це включає передбачувані строки стратегічного оцінювання, чіткі обов’язки щодо аналізу та синтезу, а також очікування, що аналітичні результати враховуватимуться під час ухвалення політичних й адміністративних рішень. Згодом ці процедури стануть основою системи управління, здатної ефективно реагувати на складні обставини, підтримувати реформи на шляху до приєднання та забезпечувати узгоджені результати територіального розвитку.

 

1.2.6. Моніторинг, навчання та адаптивне управління

Моніторинг та оцінювання є центральними компонентами сучасної системи стратегічного планування, а не допоміжними функціями звітності. У цій статті наголошується, що ефективне управління вимагає постійного зворотного зв’язку щодо того, як політики та інвестиції працюють на практиці, особливо в територіально диференційованих контекстах. Однак в Україні моніторинг часто розглядається як захід, орієнтований на дотримання вимог, з обмеженим впливом на ухвалення стратегічних рішень або розподіл ресурсів.

Тому зміцнення системи стратегічного планування вимагає кардинальних змін у способі формування та використання інформації для моніторингу. Моніторинг має не зосереджуватися переважно на окремих програмах чи проєктах, а сприяти міжсекторальному обміну досвідом і на рівні територій, даючи можливість особам, які ухвалюють рішення, зрозуміти, як різні заходи взаємодіють у конкретних регіонах і місцевостях. Це особливо важливо на нинішньому етапі відновлення та відбудови, коли численні інвестиційні потоки сходяться в просторі та часі, збільшуючи як можливості, так і ризики.

Основна складність полягає у фіксації впливу заходів відновлення та розвитку на території. Великомасштабні проєкти з відновлення можуть давати негайні результати, але їхній довгостроковий вплив на регіональний розвиток, економічну структуру та соціальну згуртованість залежить від того, наскільки вони узгоджуються з ширшими територіальними стратегіями. Тому системи моніторингу повинні бути здатні оцінювати не лише прогрес у реалізації, а й внесок заходів у досягнення стратегічних цілей на регіональному та місцевому рівнях. Для цього необхідно пов’язати дані на рівні проєктів і програм із територіальними показниками та якісними оцінками.

З огляду на наявні прогалини в даних і призупинення моніторингу на рівні громад в умовах воєнного стану, першочерговим завданням є визначення мінімального набору даних для управління та інтеграція нових цифрових систем у регулярне стратегічне оцінювання, а не очікування повного набору показників.

Адаптивне управління залежить від здатності перетворювати дані моніторингу на стратегічні корективи. Модернізована система планування має передбачати регулярні процедури оцінювання, під час яких узагальнюються результати моніторингу та оцінювання і здійснюється їх аналіз з огляду на стратегічні цілі. Таке оцінювання має слугувати основою для ухвалення рішень щодо того, чи залишаються пріоритети актуальними, чи потребують програми коригування, чи слід розширити, переробити або припинити певні підходи. У практиці ЄС таке оцінювання з урахуванням результатів моніторингу є визначальною рисою ефективного управління політикою згуртованості та сприяє як підзвітності, так і ефективності політики.

В умовах України ці цикли зворотного зв’язку є особливо важливими з огляду на нестабільність операційного середовища та мінливий характер потреб у відновленні. Стратегії, прийняті в умовах невизначеності, повинні бути здатними до адаптації в міру появи нової інформації. Отже, моніторинг та оцінювання слугують не лише інструментами підзвітності, а й засобами управління в умовах невизначеності та підтримки обґрунтованого стратегічного вибору. Щоб моніторинг був корисним для управління, Україна повинна розрізняти:

• результати реалізації програм і
• територіальні ефекти.

Останні є надзвичайно важливими в умовах відновлення: швидке виконання може виглядати успішним із погляду результатів, але водночас поглиблювати територіальну нерівність або посилювати фрагментацію. Практичним рішенням є визначення обмеженого набору територіальних «питань щодо впливу», які переглядаються щорічно: які території отримують вигоду, які відстають, які системні перешкоди існують і які зміни необхідні в пріоритетах стратегії або способах реалізації.

Такі перевірки повинні мати чіткі наслідки: якщо моніторинг виявляє постійну низьку ефективність на територіях або невідповідність між інвестиціями у відновлення та цілями розвитку, необхідно переглянути стратегії та пріоритетність проєктів. Завдяки цьому моніторинг перетворюється на адаптивний механізм управління, що відповідає положенням звіту про скринінг щодо необхідності ухвалення рішень на підставі фактичних і надійних даних, хоча слід визнавати поточні обмеження, пов’язані з війною.

Центр уряду відіграє ключову роль у забезпеченні цього адаптивного підходу. Консолідуючи результати моніторингу в різних сферах політики та на різних територіях, центральні аналітичні служби можуть виявляти системні тенденції, міжсекторальні взаємодії та нові територіальні дисбаланси. Ця перспектива є важливою для забезпечення того, щоб стратегічний перегляд ґрунтувався на всебічних фактичних даних, а не на фрагментарних або секторальних сигналах. Водночас суб’єкти субнаціонального рівня повинні брати активну участь в інтерпретації результатів моніторингу, щоб місцеві знання та досвід враховувалися в стратегічному плануванні.

Нарешті, ефективний моніторинг та адаптивне управління вимагають чітких очікувань і процедур. Стратегічні документи повинні визначати, як використовуватимуться результати моніторингу, хто відповідальний за аналіз і синтез, а також коли може бути ініційовано стратегічний перегляд. Інтеграція цих очікувань у систему планування зміцнює її надійність і гарантує, що стратегії залишатимуться дієвими інструментами, а не формальними деклараціями. Згодом такі процедури зміцнюють інституційне навчання та підвищують готовність України до розробки стратегічних програм і реалізації територіальної політики за зразком ЄС.

 

1.2.7. Інституціоналізація інтеграції

Ефективна інтеграція заходів політики не може базуватися на добрій волі, неформальній координації або одноразових міжвідомчих заходах. Досвід країн-членів ЄС показує, що інтеграція стає стійкою, лише коли вона закріплена інституційно в чітких повноваженнях, передбачуваних процедурах й стимулах, які формують поведінку в усій адміністрації. У цій статті підкреслюється, що без такої інституціоналізації навіть ретельно розроблені стратегії ризикують бути відсунуті на другий план секторальними інтересами, надзвичайними обставинами або пріоритетами, зумовленими фінансуванням.

Отже, інституціоналізація інтеграції означає формалізацію таких трьох процедур:

• спільний щорічний календар управління, який поєднує перегляд стратегії, оновлення портфеля проєктів відновлення та середньострокове бюджетування;
• обов’язкова перевірка узгодженості нових масштабних заходів політики та інвестиційних пропозицій, що охоплює інтереси територій, реалістичність бюджету та готовність до реалізації;
• періодичний міжвідомчий аналіз ефективності, у межах якого дані моніторингу використовуються для ухвалення рішень щодо того, що слід продовжувати, коригувати, призупиняти або припиняти.

Ці процедури є практичним мостом між планувальними документами та реальним управлінням політикою.

В Україні проблема інституціоналізації інтеграції є особливо гострою через співіснування декількох напрямків політики, що діють у різних часових горизонтах і за різних механізмів управління. Планування відновлення, секторальні реформи, стратегії регіонального розвитку та інноваційна політика часто регулюються окремими процедурами, лініями підпорядкування та механізмами підзвітності. Попри існування координаційних платформ, їхній вплив залишається обмеженим, якщо інтеграцію не закріплено в стандартних операційних процедурах планування, програмування і бюджетування.

Отже, модернізація системи стратегічного планування повинна бути зосереджена на включенні інтеграції в основні процедури управління. Це передбачає визначення чітких точок у життєвому циклі політики, коли необхідно забезпечити міжсекторальну та територіальну узгодженість, наприклад під час підготовки стратегій, формулювання програм і затвердження основних інвестиційних пакетів. Ці точки повинні бути передбачуваними та обов’язковими, щоб інтеграція не залежала від індивідуальної ініціативи чи зовнішнього тиску.

Інституціоналізація інтеграції також вимагає чіткого розподілу відповідальності. Хоча до стратегічного планування залучено багато суб’єктів, центр уряду й міністерство, відповідальне за регіональний розвиток, відіграють особливу роль у забезпеченні узгодженості між різними сферами політики та рівнями влади. Цю роль слід розглядати не як заміну секторального ухвалення рішень, а як механізм, що забезпечує узгодження секторальних ініціатив із загальною стратегічною та територіальною рамкою. Чіткі повноваження щодо синтезу, валідації та контролю є необхідними для запобігання фрагментації та дублюванню.

Не менш важливу роль відіграють стимули. Інтеграція має більше шансів відбутися, коли стратегічне узгодження пов’язане з доступом до фінансування, затвердженням програм або політичною підтримкою. Європейська практика показує, що, коли програми та інвестиції повинні демонструвати узгодженість із загальними стратегіями та територіальними пріоритетами, інтеграція стає практичною необхідністю, а не теоретичною метою. Для України це означає, що узгодження з державними та регіональними стратегіями розвитку має бути стандартною умовою для включення ініціатив до портфеля проєктів із відновлення, національних програм і майбутніх інструментів за зразком політики згуртованості.

Інституціоналізація також повинна поширюватися на механізми навчання та коригування. Інтеграція не є статичною – вона еволюціонує в міру взаємодії політик і зміни умов. Регулярні стратегічні перегляди, що базуються на даних моніторингу та оцінювання, дають можливість оцінити, чи механізми інтеграції функціонують належним чином, і внести необхідні корективи. Включення таких переглядів до рутинних процедур уряду посилює адаптивне управління та запобігає негнучкості й застаріванню інституційних механізмів.

Зрештою, інституціоналізація інтеграції підтримує довгостроковий перехід до реалізації політики згуртованості. Установивши стабільні процедури для узгодження стратегій, програм та інвестицій, Україна зможе поступово перейти від ситуативної координації до системи, яка відповідає функціональні вимогам до програм ЄС. Такий підхід дає змогу поступово наближатися до практики ЄС, водночас зберігаючи чутливість до поточних пріоритетів України у сфері відновлення та розвитку. У цьому сенсі інституціоналізована інтеграція є не тільки реформою управління, а й стратегічною інвестицією в готовність до вступу та ефективність політик.

 

1.2.8. Основні операційні напрями

Наведені нижче операційні напрями узагальнюють порядок денний модернізації.

• По-перше, переосмислити роль стратегічного планування як інтегративної функції управління, що узгоджує різні заходи політики.
• По-друге, інтегрувати планування відновлення в державні, регіональні та місцеві стратегії розвитку.
• По-третє, посилити вертикальну інтеграцію між рівнями влади.
• По-четверте, інтегрувати розумну спеціалізацію в територіальний розвиток й інвестиційні рішення.
• По-п’яте, інвестувати в аналітичну, стратегічну та моніторингову спроможність центру уряду.
• І нарешті, з часом інституціоналізувати інтеграцію через передбачувані процедури та стандартні процеси, що підтримують адаптивне, засноване на фактах управління.

У сукупності ці реформи узгоджують систему стратегічного планування України з ключовими принципами, притаманними ефективній адміністрації в межах політики згуртованості, як-от інтегроване управління політикою, ефективна аналітична спроможність центральних органів, селективна пріоритизація та безперервне вдосконалення на основі аналізу результативності. Важливо, що цей підхід не вимагає відтворення інституційних моделей ЄС на цьому етапі, а зосереджується на функціональній конвергенції – формуванні спроможностей і процедур, які забезпечують узгоджене, орієнтоване на результат використання державних ресурсів у складних умовах функціонування політики.

 

1.3. Фінансові інструменти політики регіонального розвитку

В Україні зараз розробляють два основні інструменти для співфінансування регіональних і місцевих інвестиційних проєктів:

• нова система управління публічними інвестиціями (УПІ), у рамках якої регіональні та місцеві інвестиційні проєкти можуть бути включені до секторальних портфелів проєктів на державному рівні;
• відновлений Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), який тепер визначається як спеціальна інвестиційна програма Єдиного проєктного портфеля держави.

У цьому розділі аналізуються як система УПІ, так і ДФРР як її невіддільна частина, визначаються слабкі місця в їхній поточній структурі та надаються відповідні рекомендації щодо поступового перетворення як системи УПІ, так і ДФРР на справжні фінансові інструменти політики регіонального розвитку. Це відповідає загальному підходу стратегічного дослідження, згідно з яким перехід до децентралізованої та поліцентричної моделі повинен бути поступовим і ґрунтуватися на еволюції та трансформації наявних інституційних рішень і практик.

 

1.3.1. Реформа системи управління публічними інвестиціями (УПІ)

На державному рівні поточна реформа системи УПІ полягає, по суті, у визначенні пріоритетів, підготовці та виконанні середньострокового та річного бюджету капітальних витрат, тобто інвестиційних проєктів і програм, що фінансуються з державного бюджету або підтримуються державою, переважно у формі гарантій^[1]. У межах фінансового пакета для загальних інвестиційних витрат, установленого Мінфіном, проєкти та програми відбираються профільними міністерствами під координацією Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства (Мініекономіки) і за участю Мінрозвитку. На регіональному та місцевому рівнях реформа спрямована на перенесення системи УПІ державного рівня на субнаціональні рівні управління, що виявляється набагато складнішим завданням і важко реалізується з такою ж швидкістю.

Підготовка бюджету капітальних витрат на державному рівні

Щорічний процес формування бюджету капітальних витрат розпочинається із середньострокового плану пріоритетних публічних інвестицій (СППІ) держави на наступні три роки^[2]. СППІ визначає міжгалузеві стратегічні пріоритети та пріоритетні сектори інвестицій. У межах кожного пріоритетного інвестиційного сектора на основі пропозицій, отриманих від галузевих міністерств, СППІ визначає основні напрями (цілі) і підсектори інвестування з інформацією про поточні проєкти та програми, їхні цільові показники та політичні (стратегічні) документи, на яких вони ґрунтуються. СППІ розподіляє загальний обсяг коштів, доступних для інвестування (про який повідомляє Мінфін), на орієнтовні річні граничні обсяги видатків для кожного пріоритетного інвестиційного сектора. До коштів, доступних для інвестування, належить загальний фонд державного бюджету, позики та внески партнерів із розвитку й міжнародних фінансових інституцій, державні гарантії, а також окремі спеціальні бюджетні фонди.

СППІ затверджується КМУ разом із трирічною бюджетною декларацією і, отже, є невіддільною частиною середньострокової бюджетної рамки. Перед поданням до КМУ СППІ має бути схвалено Стратегічною інвестиційною радою – урядовим комітетом високого рівня, який очолює прем’єр-міністр і до складу якого входять більшість міністрів уряду^[3].

Після затвердження СППІ Мінекономіки збирає пропозиції щодо інвестиційних проєктів і програм від профільних міністерств. Пропозиції подаються на так звану «експертну оцінку», тобто оцінюються Мінфіном щодо фінансової відповідності, Мінекономіки – щодо стратегічної, економічної, комерційної та управлінської обґрунтованості, а Мінрозвитку – щодо відповідності документам стратегічного планування державної регіональної політики. На підставі оцінок і подальших консультацій Мінекономіки готує Єдиний проєктний портфель публічних інвестицій держави^[4] і подає його на затвердження до Стратегічної інвестиційної ради. Єдиний портфель містить інформацію про орієнтовну вартість інвестиційних проєктів і програм, їхній статус і географічну зону, де вони будуть реалізовані^[5].

Для включення до СППІ може бути подано лише ті проєкти та програми, які вже входять до секторальних портфелів профільних міністерств. Секторальний портфель проєктів формується на основі пропозицій, поданих призначеними ініціаторами проєктів і програм, до яких належить саме міністерство, а також державні органи та підконтрольні державі суб’єкти на державному та регіональному рівнях. Пропозиції оцінюються на основі попереднього або повного техніко-економічного обґрунтування, залежно від вартості проєкту та очікуваного фінансування або підтримки з державного бюджету. Секторальне оцінювання проводиться спеціальним відділом міністерства та включає стратегічне, економічне, комерційне, фінансове та управлінське обґрунтування пропозиції^[6].

На останньому етапі процесу, після затвердження СППІ і єдиного портфеля проєктів, Мінфін готує Консолідований перелік проєктів і програм єдиного проєктного портфеля^[7] на наступні три роки. Консолідований перелік формується на основі пропозицій проєктів і програм від профільних міністерств, оцінених за критеріями пріоритетності, ступеня готовності та наявності коштів. Водночас щонайменше 70 % фінансування має бути виділено на проєкти та програми, які вже перебувають на стадії реалізації. Список затверджується Міжвідомчою комісією з питань розподілу публічних інвестицій, яку очолює Мінфін і до складу якої входять більшість заступників міністрів^[8]. Консолідований перелік визначає розподіл фінансування за роками для кожного проєкту й програми та включається до проєкту бюджету КМУ на наступний фінансовий рік.

Інтеграція політики регіонального розвитку в систему УПІ на державному рівні

Політика регіонального розвитку добре інтегрована в систему УПІ на декількох етапах підготовки проєктів. Пропозиції, подані до СППІ профільними міністерствами, повинні враховувати не лише секторальні стратегії, а й ДСРР. Мінрозвитку є одним із міністерств, з якими Мінекономіки повинно консультуватися під час визначення стратегічних цілей СППІ та розподілу загального інвестиційного ліміту між основними напрямками публічних інвестицій. Мінрозвитку оцінює проєкти та програми, запропоновані для єдиного проєктного портфеля, щодо їх відповідності стратегічним планувальним документам державної регіональної політики. Окрім цієї горизонтальної ролі, Мінрозвитку також відповідає за три секторальні портфелі проєктів, а саме у сферах житлового будівництва, муніципальної інфраструктури й послуг, а також транспорту.

Увага до регіонального розвитку ще більше підкреслюється включенням інформації про «географію» для всіх проєктів і програм до єдиного проєктного портфеля. Однак географічна інформація не передається з єдиного проєктного портфеля до консолідованого переліку проєктів, тобто до тих проєктів, які фактично отримають фінансування з державного бюджету протягом наступних трьох років. Крім того, незрозуміло, чи існує певна загальна методологія, що лежить в основі географічного визначення, і як ця інформація використовувалася під час визначення пріоритетності проєктів і програм. Було б доцільно, якби Мінрозвитку готувало карту територіального розподілу проєктів із єдиного портфеля та консолідованого переліку, а також уживало заходів для сприяння реалізації проєктів для найменш розвинених територій і регіонів.

Система УПІ на субнаціональних рівнях державного управління

Постанова КМУ щодо порядку підготовки інвестиційних проєктів і програм переносить структуру, установлену на державному рівні, на рівень регіонів і територіальних громад. Це значить, що регіони й територіальні громади мають підготувати власні середньострокові інвестиційні плани, а також секторальні та єдині проєктні портфелі. Проєкти та програми мають бути підготовлені відповідно до цілей і завдань, визначених документами з довгострокового планування відповідного рівня та затвердженими інвестиційною радою цього рівня. 

Право на фінансування з місцевого чи регіонального бюджету мають лише проєкти й програми з регіональних або місцевих портфелів. Щоб отримати фінансування або підтримку з державного бюджету, регіональні та місцеві проєкти й програми спочатку мають бути додані до секторального портфеля на державному рівні, а звідти – до єдиного проєктного портфеля на державному рівні. Так само проєкти й програми територіальних громад можуть додаватися до секторальних і єдиних проєктних портфелів на регіональному рівні.  

Крім того, проєкти й програми регіонального та місцевого рівнів, що не потребують підтримки державного бюджету, але містяться у відповідних єдиних портфелях, автоматично надсилаються до відповідного міністерства для галузевого оцінювання. На підставі позитивної оцінки їх можна додати до секторального проєктного портфеля державного рівня. Проте негативна оцінка не є підставою для припинення подальшої підготовки та реалізації такого проєкту. Ця норма повністю відповідає принципу субсидіарності, але також викликає питання щодо доцільності оцінювання на державному рівні проєктів, які не потребують підтримки на цьому рівні, зокрема з огляду на додаткове навантаження, яке це створює для державної адміністрації.

Система УПІ, безперечно, запроваджує деякі ефективні методи стратегічного планування інвестицій на регіональному та місцевому рівнях, водночас надаючи певну автономію проєктам і програмам, які не потребують фінансування та підтримки з державного бюджету. Проте саме завдання щодо адаптації та використання нової системи може виявитися складним, особливо для менших територіальних громад і тих, що найбільше постраждали від війни.

Аналіз затверджених документів УПІ державного рівня

Єдиний проєктний портфель публічних інвестицій і консолідований перелік інвестиційних проєктів і програм були вперше підготовлені у 2024 році під час формування державного бюджету на 2025 рік. Оскільки це був перехідний рік до повного впровадження системи УПІ, портфелі було підготовлено на основі пропозицій, зібраних безпосередньо від профільних міністерств, без попередньої розробки СППІ або секторальних портфелів.

СППІ було вперше підготовлено у 2025 році на наступні три роки та затверджено разом із трирічною бюджетною декларацією. Загальними стратегічними цілями СППІ на 2026–2028 рр.^[9] є енергоефективність, реагування на зміну клімату, гендерна рівність і доступність. План СППІ включає 12 пріоритетних секторів для публічних інвестицій. Із 18 інвестиційних секторів, визначених постановою КМУ № 527, не додано такі сектори: міжнародні відносини, сільське господарство, економічна діяльність, спорт і фізична культура, протимінна діяльність, а також культура та інформація. Це свідчить про те, що середньостроковий план інвестицій справді досяг певного рівня стратегічної пріоритизації на рівні інвестиційних секторів. Проте в межах зазначених 12 пріоритетних секторів налічується 51 основний пріоритетний напрямок та 119 інших інвестиційних напрямків.

Єдиний проєктний портфель, підготовлений на основі СППІ, містить загалом 149 інвестиційних проєктів і програм (89 проєктів і 60 програм)^[10]. Приблизно половина з цих проєктів і програм (74) є новими, а решту вже запущено. Загальна оціночна вартість цих проєктів і програм становить вражаючі 11 421 322 млн гривень (приблизно 250 млрд євро або 172 % ВВП України у 2023 році). Проте навіть ця висока оціночна вартість становить менше половини суми, передбаченої в перехідному єдиному портфелі, який було підготовлено у 2024 році і який містив загалом 789 інвестиційних проєктів і програм.

Загальна оціночна вартість єдиного проєктного портфеля також майже у 20 разів перевищує загальний трирічний інвестиційний ліміт плану СППІ та бюджетної декларації на 2026–2028 рр. Це є результатом використання різних методологій. За методологією Мінфіну оціночна вартість проєкту або програми в єдиному портфелі повинна включати загальну суму витрат протягом усього життєвого циклу проєкту, тобто витрати на підготовку, упровадження, операційні витрати та витрати на припинення^[11]. Річні верхні ліміти СППІ / бюджетної декларації стосуються лише фінансуванн з державного бюджету, а також міжнародних позик і грантів, що надходитимуть протягом наступних трьох років через державний бюджет. Щоб скоригувати розбіжність між загальною вартістю єдиного портфеля та бюджетним фінансуванням, було б доцільно доповнити єдиний портфель відомостями про заплановані видатки та джерела фінансування проєктів і програм за роками щонайменше на наступні три роки.

Крім того, передбачається, що єдиний проєктний портфель має включати всі публічні інвестиції незалежно від джерела фінансування. Наприклад, єдиний проєктний портфель містить 38 проєктів, ініційованих акціонерними товариствами в галузях енергетики й інфраструктури, що разом становлять 61 % від загальної оціночної вартості портфеля. Можна припустити, що такі проєкти фінансуватимуться переважно за рахунок власних коштів цих компаній, а також за рахунок позик і грантів, які вони можуть залучати поза державним бюджетом. Додавання до єдиного портфеля проєктів, які не потребують фінансування чи іншої підтримки з державного бюджету, може мати певну цінність для стратегічного планування, але лише незначною мірою сприяє середньостроковому та річному плануванню бюджету. Крім того, інвестиції, що здійснюються державними підприємствами, потрібно перевіряти, затверджувати й контролювати за допомогою системи корпоративного управління, у якій головну роль відіграють наглядові ради та відповідальне профільне міністерство. Якщо функціонує корпоративне управління, додавання до єдиного портфеля інвестицій державних підприємств, що не потребують бюджетного фінансування, є зайвим дублюванням процедур та адміністративним навантаженням як для підприємств, так і для державних установ.

Крім того, наявні значні розбіжності між інвестиційними показниками в документах бюджетного планування, які становлять фінансову основу системи УПІ.

 

Таблиця 2. Оціночні фінансові показники інвестицій у бюджетних документах, млн грн

	2025	2026	2027	2028	Загалом
Верхній ліміт загальної суми інвестицій у бюджетній декларації на 2025–2027 рр.[12]	461 400	484 000	591 000		1 536 000
Перелік пріоритетних інвестиційних проєктів у державному бюджеті на 2025 р.[13]	209 373
Загальні заплановані капітальні витрати в державному бюджеті на 2025 р.[14]	361 861
Верхній ліміт загальної суми інвестицій у плані СППІ та бюджетній декларації на 2026–2028 рр.		216 694	197 217	169 443	581 355
Верхній ліміт загальної суми інвестицій у плані СППІ та бюджетній декларації на 2026–2028 рр. без гарантій		140 039	114 988	78 266	333 295
Консолідований перелік проєктів на 2026–2028 рр: виділені кошти з державного бюджету[15]		117 416	84 665	54 738	256 819
Співвідношення між виділеними коштами та верхнім лімітом плану СППІ без державних гарантій		84 %	74 %	70 %	77 %

Джерело: розробка авторів на основі національних і європейських джерел

 

По-перше, різниця між верхніми лімітами інвестицій, установленими у 2024 р. (для 2025–2027 рр.) і 2025 р. (для 2026–2028 рр.), походить від різниці у врахованих джерелах фінансування. У бюджетній декларації на 2025–2027 рр. джерелами фінансування, окрім іншого, було зазначено бюджетний дорожній фонд та інвестиційне фінансування в межах програми Ukraine Facility. Останнє було оцінено в 6,7 млрд євро на три роки, що становить у середньому приблизно 336 млрд грн на рік. План СППІ / бюджетна декларація на 2026–2028 рр. не враховують ці два джерела, натомість містять державні гарантії та деякі менші бюджетні фонди (на декарбонізацію та енергоефективність, керування водними ресурсами та поводження з радіоактивними відходами). Це вказує на необхідність уточнити методологію визначення верхнього ліміту загальної суми інвестицій.

Незалежно від верхнього ліміту загальної суми інвестицій, вартість інвестицій, доданих до консолідованого переліку, а звідти – до капітальних видатків державного бюджету, є нижчою за ліміт. Різниця становить 16 % для 2026 р. та зростає до 26 % і 30 % на наступні два роки. Із 149 проєктів і програм єдиного проєктного портфеля до консолідованого переліку включено лише 91. Ця розбіжність могла виникнути внаслідок виключення деяких проєктів і програм через їхню недостатню готовність, низьку пріоритетність і фінансові обмеження щодо додавання нових проєктів і програм. У наступних роках додатковою причиною може бути брак нових пропозицій, які замінили б проєкти й програми, завершення яких очікується у 2026 або 2027 р. Це свідчить про те, що наявна процедура не дає змоги розподілити загальний обсяг доступного інвестиційного фінансування (відповідно до встановленого верхнього ліміту) між поточними бюджетними проєктами та програмами.

Інвестиційні проєкти та програми на субнаціональному рівні добре представлені в плані СППІ на 2026–2028 рр. Трьом секторам, якими керує Мінрозвитку, було виділено майже 40 % від трирічного верхнього ліміту загальної суми інвестицій, а основна частка припадає на транспортну галузь. В єдиному проєктному портфелі ця частка є схожою, але з певним перерозподілом коштів із транспорту на муніципальну інфраструктуру та послуги. Згідно з географічною інформацією, 54 проєкти та програми зі 149 в єдиному портфелі будуть реалізовані на субнаціональному рівні. До них можна додати ще 32 проєкти та програми, «географія» яких визначена як «територія всієї України», але які реалізуються шляхом заходів на місцевому рівні (наприклад, муніципальна інфраструктура органів влади субнаціонального рівня, реставрація багатоквартирних будинків, міський транспорт, інфраструктура водопостачання та водовідведення). Разом ці проєкти й програми становлять 29 % від загальної оціночної вартості єдиного проєктного портфеля.

Проте, згідно з інформацією про ініціаторів проєктів, дуже небагато проєктів і програм із єдиного портфеля було ініційовано органами влади субнаціонального рівня. Жоден проєкт не ініційовано територіальною громадою. Лише 10 проєктів було ініційовано на регіональному рівні (5 у Дніпропетровській області, 2 в Одеській області та по 1 у Чернівецькій, Закарпатській і Волинській областях). Усі ці проєкти були ініційовані службою відновлення та розвитку інфраструктури відповідних регіонів. Це демонструє, що система УПІ ще не працює на місцевому та регіональному рівнях і потребує термінової підтримки у сфері нарощування спроможності та підготовки проєктів, щоб уникнути фактичного виключення із фінансування з державного бюджету регіональних і місцевих ініціатив. Крім того, необхідне спрощення процедур на місцевому рівні.

 

1.3.2. Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР)

ДФРР було створено у 2012 р. як спеціальний бюджетний фонд, який мав стати основним фінансовим інструментом державної політики регіонального розвитку. З 2020 р. фінансування ДФРР було відкладено та призупинено через неочікувані бюджетні потреби, спочатку пов’язані з пандемією COVID-19, а потім – із російською агресією. Але навіть до цих подій законодавчо закріплені бюджетні асигнування на ДФРР, які спочатку було встановлено на рівні 1 %, а згодом збільшено до 1,5 % від доходів загального фонду державного бюджету, ніколи не реалізувалися^[16].

Законодавчою базою для ДФРР є Бюджетний кодекс^[17]. У найновішій редакції ДФРР визначається як програма публічних інвестицій, а не бюджетний фонд, щоб інтегрувати його в нову систему УПІ. Це значить, що проєкти й програми, які ініційовано на субнаціональному рівні та додано до відповідних проєктних портфелів, надходять у єдиний проєктний портфель державного рівня двома шляхами, а саме через додавання до секторального портфеля відповідного профільного міністерства або через додавання до ДФРР у вигляді окремої програми публічних інвестицій. Тому необхідно чітко розмежувати ДФРР і секторальні проєктні портфелі.

Згідно із законодавством, ДФРР зобов’язаний розподіляти 70 % фінансової підтримки між усіма регіонами України пропорційно частці населення, тоді як 30 % резервуються за регіонами з ВВП нижче 75 % від середнього показника по Україні. Іншою вимогою є те, що 30 % коштів мають виділятися на проєкти, які забезпечують виконання завдань, визначених у плані заходів ДФРР, тоді як 70 % коштів призначено для виконання завдань і заходів, визначених стратегіями розвитку та планами заходів регіонів і територіальних громад. 

Проєкти відбираються спеціальною комісією, яка формується Мінрозвитку та в складі якої повинні бути представники всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування. Відібрані проєкти і розподіл коштів, запропоновані комісією Мінрозвитку, подаються на затвердження КМУ. 

У цих положеннях Бюджетного кодексу враховано деякі рекомендації міжнародних і національних експертів щодо попередньої моделі ДФРР. У попередній моделі на проєкти, пов’язані із завданнями стратегії на рівні держави, мав виділятися весь обсяг фінансування, а не лише 30 %, і області, які не повністю узгодили свої стратегії розвитку з ДФРР, можна було позбавляти фінансування. Перед поданням на розгляд до Мінрозвитку проєктні пропозиції від територіальних громад проходили попередню експертизу в обласних адміністраціях. Отже, поточна модель, де 70 % коштів можна виділяти на основі стратегій розвитку субнаціонального рівня, а проєктні пропозиції від територіальних громад подаються до Мінрозвитку без перевірки на обласному рівні, є суттєвим кроком у напрямку реалізації принципу субсидіарності та розширення можливостей громад. До того ж, скасування парламентського представництва в комісії з оцінювання проєктів і залучення асоціацій місцевих органів влади могли б зробити процес відбору ближчим до реальних потреб територіальних громад і позбавити його політично вмотивованого впливу представників виборчих округів.

Проте положення Бюджетного кодексу, які стосуються ДФРР, залишалися призупиненими з 2024 р., імовірно, через проблеми з упровадженням нової системи УПІ на субнаціональному рівні та за браком фінансування. У 2024 році на ДФРР бюджетні кошти не виділялися, а на 2025 рік у державному бюджеті було передбачено лише 1 млрд грн (тобто приблизно 20 млн євро).

На цьому тлі відбір проєктів для фінансування через ДФРР у 2025 році регулювався спеціальною постановою КМУ^[18]. Ця постанова успадкувала деякі важливі елементи з призупиненої статті Бюджетного кодексу, а саме можливість для територіальних громад подавати проєктні пропозиції безпосередньо до Мінрозвитку й відсутність парламентського представництва в процесі відбору. Крім того, у ній містилося загальне застереження щодо конфлікту інтересів у членів комісії з відбору й система оцінювання для відбору проєктів. Ця постанова дещо обмежила сферу застосування підтримки ДФРР, звузивши її до публічних інвестиційних проєктів, спрямованих на регіональне відновлення й розвиток, зі строком реалізації до 18 місяців і згідно з переліком секторів публічних інвестицій, зазначеним у постанові КМУ щодо впровадження реформи управління публічними інвестиціями^[19].

На кінець вересня 2025 року за даними урядового інтерактивного порталу прозорості бюджету^[20], з ДФРР не було виділено жодного фінансування. З огляду на запізніле ухвалення постанови КМУ це не дивно, оскільки зрозуміло, що відібрані проєкти мають фінансуватися коштами ДФРР у державному бюджеті на 2026 рік.

У СППІ / бюджетній декларації на 2026–2028 рр. було зазначено, що протягом цього періоду щорічно із загального фонду державного бюджету на ДФРР має виділятися 30 млрд грн (приблизно 600 млн євро). З отриманням цієї суми обсяг коштів у ДФРР мав сягнути 1–1,2 % від запланованої доходної частини загального фонду й наблизитися до передбаченого законом рівня фінансування. Проте в бюджетних пропозиціях КМУ на 2026 рік асигнування на ДФРР були скорочені із запланованих 30 млрд грн до лише 2 млрд. Такий малий обсяг асигнувань указує на те, що положення Бюджетного кодексу щодо ДФРР у 2026 році залишатимуться призупиненими.

 

1.3.3. Рекомендації щодо системи УПІ та ДФРР

1. Спростити систему УПІ на регіональному та місцевому рівнях

Аналіз показує, що система УПІ на регіональному й місцевому рівнях іще не функціонує, наслідком чого стала незначна кількість проєктів і програм, ініційованих на субнаціональному рівні. Частково це зумовлено організаційними факторами, тобто занадто складною системою УПІ. До того ж критерії відбору, які застосовувалися до проєктних пропозицій, вплинули на те, що загальна вартість проєктів, закладена в бюджеті, виявилася значно нижчою за верхній ліміт загальної суми інвестицій, прописаний у бюджетній декларації та СППІ.

З огляду на це рекомендуються наведені нижче спрощення.

• Оскільки ДФРР розглядається як програма публічних інвестицій у єдиному проєктному портфелі держави, КМУ має схвалювати лише загальний обсяг фінансування ДФРР як частину цього портфеля. Моніторинг на рівні уряду має обмежуватися показниками та звітами щодо ДФРР як програми, а моніторинг окремих проєктів має здійснювати Мінрозвитку. 
• Скасувати обов’язкове галузеве оцінювання на державному рівні регіональних і місцевих інвестиційних проєктів і програм, які не потребують підтримки або фінансування з державного бюджету.
• Зважаючи на ймовірну малу кількість інвестиційних проєктів, що реалізуються територіальними громадами, передбачити можливість підготовки єдиного портфеля місцевих проєктів без необхідності попередньо готувати місцеві секторальні портфелі проєктів.
• До повного впровадження (спрощеної) системи УПІ на субнаціональному рівні регіони й територіальні громади повинні мати можливість підготувати спрощену версію єдиного портфеля проєктів, до якого входять лише проєкти та програми, що потребують підтримки з ДФРР і державного бюджету.
• Обмежити сферу застосування єдиних проєктних портфелів (на всіх рівнях) проєктами й програмами, що потребують прямого бюджетного фінансування або підтримки. У довідкових цілях можна включати інші проєкти й програми, але без обов’язкових процедур оцінювання, відбору та контролю, передбачених системою УПІ.
• Доповнити єдиний проєктний портфель відомостями про заплановані видатки та джерела фінансування проєктів і програм за роками щонайменше на наступні три роки.
• Запровадити другий раунд відбору до консолідованого переліку інвестиційних проєктів і програм, на якому кошти, не розподілені в першому раунді, але доступні в межах верхнього ліміту загальної суми інвестицій, виділятимуться на додаткові проєкти з пріоритетних або непріоритетних напрямів інвестування, а також на проєкти, що реалізуються в регіонах або територіальних громадах, недостатньо охоплених «географією» консолідованого переліку.
• Уточнити методологію визначення верхнього ліміту загальної суми інвестицій.

Пропонований термін реалізації: негайне внесення поправок до профільних нормативних актів і впровадження змін протягом 2026 року як частина стандартної процедури підготовки середньострокових і річних бюджетів на 2027–2029 рр.

2. Терміново забезпечити нарощування спроможності та технічну підтримку для місцевого рівня

Окрім складності системи УПІ, іще однією причиною її незадовільного впровадження на регіональному й місцевому рівнях є недостатня спроможність до підготовки та управління проєктами. Тому необхідно забезпечити нарощування спроможності й технічну підтримку для процесів підготовки проєктів і програм та впровадження системи УПІ на місцевому рівні шляхом залучення міжнародної технічної допомоги, а також розвитку національної мережі експертної підтримки. Наприклад, одним із джерел фінансування національного експертного супроводу можуть бути кошти, виділені ЄС за програмою Ukraine Facility. Частину загального обсягу коштів ДФРР можна зарезервувати на підтримку адміністративно менш спроможних громад у питаннях підготовки й реалізації проєктів, включно з проєктами міжмуніципальної співпраці.

Пропонований термін реалізації: розпочати роботу якнайшвидше, з постійним нарощуванням підтримки.

3. Терміново підготувати нормативний акт щодо ДФРР на 2026 рік

Після втрати чинності тимчасовою постановою КМУ наприкінці 2025 р. і в разі ймовірного подальшого призупинення дії статей Бюджетного кодексу ДФРР опиняється в ситуації нормативного вакууму, що може бути інтерпретовано як відкат до старої моделі або просто призвести до відсутності нових запитів на проєкти. Необхідно уникнути такої ситуації, оскільки поточна модель ДФРР, хоча й не є ідеальною, має очевидні переваги над попередньою. З огляду на це рекомендується подовжити строк чинності поточної постанови КМУ на 2026 рік і водночас у міру можливості переглянути її, включивши до неї рекомендації, які вже можна реалізувати. У 2026 році слід зосередитися на рекомендаціях, що стосуються спрощення системи УПІ, а отже й ДФРР, а також пом’якшення вимог щодо місцевого співфінансування згідно з наведеними далі рекомендаціями.

Пропонований термін реалізації: якнайскоріше, щоб уникнути повторення ситуації 2025 року, коли нормативний акт щодо ДФРР було ухвалено в другому півріччі.

4. Збільшити фінансування ДФРР і розширити горизонт планування

Мінрозвитку повідомило про намір перетворити ДФРР на основний інструмент регіональної політики й узгодити його з принципами політики згуртованості. Уряду потрібно підвищити рівень довіри до зазначеного наміру, невідкладно збільшивши фінансування ДФРР до передбаченого законом рівня. Щоб зробити його інструментом політики згуртованості, необхідно передбачити можливість фінансування ДФРР із міжнародних фондів (тобто зі спеціального, а не тільки з загального фонду бюджету) і забезпечити стабільне фінансування багаторічних проєктів і програм.

Тому пропонуються такі рекомендації:

• Протягом 2026 року збільшити фінансування ДФРР відповідно до надходження проєктних пропозицій, щоб забезпечити достатнє фінансування проєктів, що відповідають критеріям, і спрямувати залишкові кошти за програмою Ukraine Facility, зарезервовані на потреби органів влади субнаціонального рівня, зокрема органів місцевого самоврядування, до ДФРР^[21].
• Поступово збільшити бюджет ДФРР, щоб досягти цільового показника 1,5 % від загального фонду державного бюджету^[22] й доповнити бюджетне фінансування цільовими внесками й позиками від партнерів із розвитку до державного бюджету, призначеними для регіонального й місцевого розвитку, які стануть додатковим джерелом фінансування ДФРР.
• Забезпечивши стабільне фінансування, замість поточного річного списку проєктів запровадити схвалення проєктів у міру їх надходження, щоб ДФРР мав можливість здійснювати багаторічне фінансування проєктів і програм.

Пропонований термін реалізації: поправки до закону про бюджет протягом 2026 року й закони про бюджет на наступні роки.

5. Пом’якшити вимоги щодо місцевого співфінансування

Вимога закону про те, що територіальні громади мають забезпечити фінансування проєктів ДФРР на рівні щонайменше 10 %, може перешкоджати фінансово слабким територіальним громадам, створюючи перекіс у фінансуванні на користь громад із більшими фінансовими ресурсами. Існує декілька можливостей для пом’якшення або вдосконалення вимог щодо співфінансування:

• Скасування вимоги щодо співфінансування для територіальних громад, які відповідають певним об’єктивним критеріям, наприклад, наявність статусу «території відновлення» або обсяг збитків, завданих війною.
• Встановлення градацій обов’язкового співфінансування, коли конкретний відсоток залежить від об’єктивних критеріїв, наприклад, поточного індексу податкоспроможності громади.
• Зарахування як внеску територіальної громади заробітних плат співробітників місцевої адміністрації, які займаються підготовкою та реалізацією проєктів, а також будь-яких витрат на підготовку проєктів до подання пропозиції, як-от на попереднє техніко-економічне обґрунтування. Однак це вимагатиме чітких правил щодо допустимих витрат і їх документування, що, можливо, буде складнішим, ніж умовне звільнення від зобов’язань.

Пропонований термін реалізації: початок у 2026 році з ухваленням нормативного акта щодо ДФРР і надалі шляхом внесення поправок до Бюджетного кодексу.

6. Уточнити канали фінансування регіонального й місцевого розвитку на загальнодержавному рівні

У наявній системі регіональні й місцеві інвестиційні проєкти можуть залучати фінансування або підтримку з державного бюджету шляхом включення до відповідного секторального проєктного портфеля на рівні держави, яким розпоряджається профільне міністерство (включно з портфелями, якими керує Мінрозвитку) або шляхом участі в конкурсі на фінансування з ДФРР. Не існує чітких ліній розмежування між цими двома механізмами, тому ймовірно, що місцеві й регіональні органи влади намагатимуться просувати свої проєкти одночасно через секторальні портфелі та ДФРР.

Крім системи УПІ та ДФРР, є багато програм субсидування або цільових програм для підтримки інвестицій або інших політик на місцевому рівні, якими займаються галузеві міністерства. Вони не є частиною системи УПІ, і не існує системного аналізу територіального розподілу державної бюджетної підтримки, що може призвести до дублювання зусиль і ненавмисного диспропорційного розподілу коштів.

Зрештою, оскільки ДФРР тепер визначено як програму інвестування в рамках загальної системи УПІ, існує небезпека того, що підтримки бракуватиме для місцевих неінвестиційних проєктів розвитку, як-от програм для малого бізнесу та інновацій, соціальних програм і програм підтримки зайнятості. Ці типи проєктів традиційно мали підтримку за політикою згуртованості, яка не обмежується інвестиціями.

Для розв’язання цих питань на розгляд пропонуються такі рекомендації:

• Чітко визначити, які типи субнаціональних проєктів і програм відповідають критеріям фінансування із секторальних проєктних портфелів на державному рівні, з одного боку, і з ДФРР – з іншого боку.
• Розширити область застосування ДФРР із можливістю підтримки неінвестиційних проєктів і програм, наприклад, у сферах підприємництва та зайнятості. Поступово згорнути інші програми субсидування, об’єднавши їх із ДФРР.
• Розробити методологію для географічного позначення проєктів і програм, що фінансуються з державного бюджету, зокрема системою УПІ, скласти мапу територіального розподілу підтримки з державного бюджету й ужити заходів для включення найменш розвинених територій і регіонів, які потенційно могли бути обділені.

Пропонований термін реалізації: внесення поправок до профільних нормативних актів протягом 2026 року та впровадження змін із 2027 року.

7. Запровадити регіональні фінансові пакети для ДФРР

Поточний загальний принцип розподілу (70 % на всю Україну у зворотній пропорції до чисельності населення і 30 % на всі регіони з ВВП нижче 75 % середнього показника) не забезпечує достатньої концентрації підтримки на територіях із найбільшим розривом у розвитку. Економічно менш розвинені регіони й територіальні громади зазвичай мають меншу спроможність до розробки проєктів і співфінансування, що може призводити (через конкурсну процедуру на основі єдиних критеріїв) до перекосів у розподілі коштів ДФРР на користь спроможніших та економічно потужніших регіонів і територій.

Для розв’язання цієї проблеми пропонуються такі рекомендації:

• Перед відбором проєктів проводити індикативний розподіл загального обсягу коштів ДФРР за регіонами. Під час розрахунку пакетів можна використовувати формулу, де розмір пакета зворотно пропорційний регіональному ВВП та прямо пропорційний населенню регіону. Відбирати проєкти таким чином, щоб загальний обсяг фінансування відповідав лімітам для цих цільових фінансових пакетів. Це забезпечить справедливий розподіл коштів відповідно до потреб розвитку регіонів без ризику того, що менш спроможні регіони й громади будуть витиснуті конкурентоспроможнішими проєктами з відносно розвиненіших територій.
• Щоб усунути ризик того, що з певних регіонів буде подано недостатню кількість проєктів, які відповідають критеріям, пакети слід призначати на середні строки, використовуючи як запобіжник механізм вторинного перерозподілу залишкових коштів^[23].

Пропонований термін реалізації: розробити формулу для індикативних пакетів протягом 2026 року та внести її до Бюджетного кодексу до 2027 року.

8. Запровадити інструменти фінансування на базі програм для ДФРР

Інструменти на базі програм дають змогу виділяти регіонам і територіальним громадам кошти з ДФРР у порядку співфінансування на реалізацію їхніх стратегій розвитку й інтегрованих (багатосекторальних) програм розвитку, щоб відбір окремих проєктів залишався за відповідними регіональними або місцевими органами влади. Такий підхід підвищує роль регіонів і територіальних громад у їхньому розвитку, запроваджує відповідальність і підзвітність на місцевому рівні та дає змогу включати неінвестиційні заходи, як-от покращення якості публічних послуг або підтримку місцевого бізнес-сектора. Наразі такий підхід уже є одним зі способів реалізації політики згуртованості.

Пропонований термін реалізації: внести поправки до Бюджетного кодексу протягом 2026 року, щоб забезпечити законодавчу базу для використання ДФРР фінансових інструментів на базі програм і розпочати реалізацію пілотних проєктів протягом 2027 року.

9. Привести ДФРР і систему УПІ у відповідність із принципами політики згуртованості

Деякі запропоновані вище рекомендації базуються на принципах політики згуртованості, і їх упровадження саме собою позитивно позначиться на узгодженості ДФРР і системи УПІ з політикою регіонального розвитку за зразком ЄС. Ці рекомендації слід розглядати як пріоритетні завдання, не в сенсі забезпечення відповідності законодавству ЄС, а скоріше як можливість покращити фінансування політики регіонального розвитку в Україні завдяки усуненню суттєвих недоліків поточної системи, водночас наближаючи її до єдиних принципів ЄС.

Проте реалізація політики згуртованості також потребує особливої структури програмних документів і відповідальних органів як на національному, так і на субнаціональному рівнях. Правила й норми для політики згуртованості й відповідні інструменти зараз розглядаються ЄС у рамках переговорів щодо наступної багаторічної фінансової рамкової програми (на 2028–2034 рр.). Результати таких переговорів неможливо спрогнозувати. Через це рекомендації щодо приведення фінансових інструментів у відповідність до політики згуртованості є загальними:

• Паралельно з упровадженням запропонованих вище рекомендацій проаналізувати положення нової політики згуртованості в міру їх обговорення та схвалення на рівні ЄС і визначити, яку роль відіграватиме ДФРР у реалізації цієї політики після вступу до ЄС.
• Підсилити спеціальний підрозділ Мінрозвитку, який опікується ДФРР, щоб забезпечити управління ним в умовах збільшення рівня фінансування та обсягу проєктів, з метою формування навичок і розробки процедур, необхідних органу управління за правилами політики згуртованості.
• Закріпити поточні положення щодо конфлікту інтересів під час відбору проєктів ДФРР, щоб зменшити вплив Мінрозвитку й збільшити представництво не лише асоціацій органів місцевого самоврядування, а й інших ключових зацікавлених у розвитку сторін, як-от громадянське суспільство та бізнес-асоціації.
• Паралельно зі збільшенням фінансування ДФРР розробити структуру показників ефективності фонду, що складається з кількох індикативних параметрів результатів, їхніх базових і цільових показників.
• Паралельно зі збільшенням фінансування ДФРР створити моніторинговий комітет фонду, який працюватиме за принципами партнерства й забезпечуватиме залучення відповідних регіональних і місцевих органів влади, державних органів, соціально-економічних партнерів і громадянського суспільства. Цей моніторинговий комітет має схвалювати цілі й пріоритетні завдання діяльності ДФРР, затверджувати критерії відбору, перевіряти ефективність і замовляти періодичне оцінювання з метою моніторингу результативності та впливу роботи ДФРР. У рамках програми УПІ цей спеціальний моніторинговий комітет ДФРР має виконувати всі завдання з моніторингу, які зазвичай вимагаються для інвестиційних програм, звільняючи таким чином ДФРР від моніторингу з боку інших органів системи УПІ.
• Паралельно зі збільшенням фінансування ДФРР розробити систему фінансового контролю, включно з підтвердженням видатків і перевірками на місці, а також обов’язковим аудитом, зокрема показників ефективності, згідно з вимогами політики згуртованості.
• Після вступу до ЄС забезпечити включення інвестиційних проєктів і програм, зазначених у програмних документах політики згуртованості, до єдиного проєктного портфеля системи УПІ на відповідному рівні управління. На кожному рівні управління, де здійснюється підготовка програмних документів, вони можуть частково заповнюватися проєктами з наявних портфелів. Будь-які нові проєкти, запропоновані на етапі розробки програм і зазначені в програмних документах, мають автоматично додаватись у відповідні єдині проєктні портфелі та консолідовані переліки без проходження процедур оцінювання, передбачених системою УПІ. Інакше кажучи, інвестиційні проєкти та програми, забезпечені співфінансуванням за допомогою інструментів політики згуртованості, повинні мати пріоритет над іншими інвестиційними проєктами та програмами. До того ж вимоги щодо звітування, моніторингу й аудиту, що містяться в правилах політики згуртованості, мають також бути достатніми для моніторингу з боку Стратегічної інвестиційної ради на національному рівні без жодних додаткових умов.
• Удосконалити систему УПІ, доповнивши бюджет статтею про виділення достатніх коштів для попереднього фінансування та співфінансування програм, передбачених політикою згуртованості.  

Пропонований термін реалізації: протягом 2026–2028 рр., згідно з динамікою переговорів про вступ до ЄС та узгодженням нормативно-правової бази з Розділом 22 та пов’язаними розділами законодавства ЄС.

 

---

Цю статтю підготовлено Янезом Шуштершичем та Донатом Мадьярі для Віденського інституту міжнародних економічних досліджень (wiiw) у межах проєкту «Підтримка реформи децентралізації в Україні» за підтримки Програми «U-LEAD з Європою». Стаття підготовлена на основі стратегічного документа «Стратегічне бачення політики регіонального розвитку: коротко- та середньострокові рекомендації щодо наближення України до acquis ЄС у межах Розділу 22», метою якого є підтримка українських політиків і фахівців у розробленні та реалізації дієвої політики регіонального розвитку відповідно до правил і практик ЄС. Стаття сприяє досягненню цієї мети, окреслюючи стратегічне бачення політики регіонального розвитку України, з особливим акцентом на Розділі 22 «Регіональна політика та координація структурних інструментів» і підготовці до майбутньої реалізації політики згуртованості ЄС.

Погляди, висловлені в цій статті, належать виключно авторам та не обов’язково відображають позицію Програми «U-LEAD з Європою», Європейського Союзу або його держав-членів – Німеччини, Данії, Франції, Австрії, Польщі та Словенії.

Янез Шуштершич – колишній Міністр фінансів Словенії та міжнародний експерт «U-LEAD з Європою». З 2013 року Янез працює у проєктах технічної допомоги, зосереджених на стратегічному рівні формування політики. Він надавав підтримку у підготовці програм економічних реформ і стратегій розвитку, а також у забезпеченні координації між стратегічними політиками, фіскальними рамками та порядком денним європейської інтеграції. Протягом останніх трьох років він співпрацював з ОЕСР як зовнішній експерт з моніторингу та оцінювання стратегій розвитку малого і середнього підприємництва у країнах Східного партнерства, зокрема в Україні. 

Донат Мадьярі – незалежний економіст у сфері розвитку та експерт «U-LEAD з Європою» з 30-річним професійним досвідом, який спеціалізується на цифровізації, проривних і орієнтованих на користувача інноваціях у сфері ІКТ та розвитку на основі технологій. Він співпрацював із провідними технологічними компаніями та долучався до європейських ініціатив, зокрема Intelligent Cities Challenge, European Digital Innovation Hubs, European Green Deal та Digital Europe Programme. Також був членом Консультативної ради фінансованої ЄС ініціативи «Modelling the European Data Economy», а з 2010 року постійно співпрацює з Європейською Комісією як зовнішній експерт з оцінювання проєктів у сферах відкритих інновацій, розумних і цифрових міст, Інтернету речей, інтелектуальних транспортних систем та геолокаційних сервісів.

---

Наступна стаття серії U-LEAD: «Основні короткострокові (до 2027 року) та середньострокові (до 2030 року) рекомендації» авторства Амбре Мокопса, Федеріко Барталуччі, Доната Мадьярі, Андреса Родрігеса-Позе та Янеза Шуштершича. У ній будуть викладені ключові реформи, які Україна має здійснити до 2027 та 2030 років у сферах правової та інституційної бази, адміністративної спроможності, програмування, моніторингу та фінансування з метою зміцнення регіонального розвитку та підготовки до виконання вимог Розділу 22 і майбутньої реалізації політики згуртованості ЄС.