Мешканці їздять на роботу й навчання між громадами, користуються спільною транспортною та інженерною інфраструктурою. Відповідальність за ці послуги, однак, часто розподілена між різними органами влади. Європейський досвід показує: громади можуть координувати планування, спільно надавати послуги й об’єднувати ресурси, але конкретна модель залежить від завдань території. Про це говорили під час презентації дослідження європейських моделей метрополій і міжнародної панелі III Міжнародного форуму агломерацій у Львові.

Відкриваючи панель, Роман Кізима, виконавчий директор Асоціації ОМС «Львівська агломерація», пов’язав потребу в горизонтальній співпраці з результатами децентралізації: громади отримали нові повноваження, а тепер мають узгоджувати дії там, де спільні потреби виходять за межі однієї території.

Від спільного планування до управління послугами

Презентуючи дослідження, Жан-Луї Рошерон, французький територіальний адміністратор і міжнародний експерт Expertise France у програмі RELEVE, пояснив, що мобільність людей і бізнесу створила розрив між адміністративними межами та фактичними міськими територіями. Через це громадам доводиться разом вирішувати питання транспорту, водопостачання, водовідведення й управління відходами.

У Франції для цього створюють міжмуніципальні структури з власними повноваженнями, бюджетом і відповідальністю. Коли громади передають такій структурі певну функцію, разом із нею передають і необхідні ресурси та персонал. На прикладі Страсбурга Жан-Луї Рошерон описав, як на рівні метрополії організовують транспортну мережу, дороги, водопостачання, очищення стоків і вивезення сміття. Спільний рівень також охоплює просторове планування та окремі інфраструктурні й освітні проєкти.

Французька модель передбачає глибоку інтеграцію, але, наголосив Жан-Луї Рошерон, вона не є універсальною. У різних країнах співпраця має різні форми - від добровільних об’єднань до структур із законодавчо визначеними повноваженнями.

Сесілія Далман Ек, віцепрезидентка Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи та президентка Палати регіонів, розповіла про співпрацю муніципалітетів у Швеції. Один із практичних напрямів - освіта: громади спеціалізують навчальні програми, щоб зберігати їх у менших населених пунктах і водночас робити доступними для учнів із сусідніх територій. Серед інших спільних завдань Сесілія Далман Ек назвала транспортне сполучення та захист річки: муніципалітети разом організували моніторинг забруднення, який окремо коштував би надто дорого.

Приклад Мілана показує, як спільне планування поєднують із формальними інституціями. Марко Ґріґуольо, президент європейської асоціації метрополій METREX і радник Міської агломерації Мілана, розповів про метрополію зі 133 муніципалітетами та близько трьома мільйонами жителів. Тут разом планують дороги й інфраструктуру, а конференція мерів бере участь у погодженні рішень.

Для визначення спільних пріоритетів використовують стратегічний план метрополії. Він має допомогти місту й навколишнім громадам розв’язувати проблеми, що їх окремо подолати складно, зокрема через обмежені фінансові й технічні можливості менших муніципалітетів. Водночас Марко Ґріґуольо зауважив, що ресурси метрополії не завжди відповідають обсягу її відповідальності.

Конкретні послуги, спільні ресурси й відповідальність

Джаніна Панатау, генеральна директорка Асоціації міжгромадського розвитку Бухарестської столичної області та віцепрезидентка METREX, описала румунські асоціації міжмуніципального розвитку. Громади створюють їх, щоб реалізовувати спільні проєкти та організовувати послуги, зокрема громадський транспорт і управління відходами. Значна частина таких об’єднань працює над залученням європейських коштів.

Водночас досвід Бухареста показує, що сам факт створення структури не гарантує злагодженої роботи. Джаніна Панатау звернула увагу на перетин законодавчих норм і нечіткість у тому, хто ухвалює рішення та відповідає за їх виконання. Отже, для спільної послуги потрібно заздалегідь визначити відповідального, порядок фінансування й механізм ухвалення рішень.

Чак Бін, колишній виконавчий директор Вашингтонської метрополійної ради урядів, навів приклад спільних закупівель. Замість того щоб кожна громада окремо купувала пальне для шкільних автобусів, 24 муніципалітети об’єднували закупівлю й отримували кращі ціни. Заощаджені кошти, пояснив Чак Бін, показують громадам практичну користь співпраці.

Рада також координувала регіональне транспортне планування, питання питної води й очищення стоків. Чак Бін наголосив, що така робота потрібна не лише великим метрополіям: співпраця може бути корисною і для функціональних територій із населенням у 50-75 тисяч людей. Для них спільним завданням може бути не масштабна транспортна мережа, а, наприклад, доступне сполучення чи система водопостачання.

Українські висновки: починати з потреб громад

Підсумовуючи міжнародний досвід, Катерина Пенькова, радниця зі стратегічних питань Офісу ОЕСР в Україні, наголосила, що єдиної моделі для всіх немає. Спочатку громадам слід визначити, яку функцію вони хочуть виконувати разом, а тоді обирати відповідний формат. Серед умов результативної співпраці Катерина Пенькова назвала правову, інституційну й фінансову основу, а серед ризиків - дублювання повноважень, нерівний вплив громад і складність розподілу витрат.

Успішність такої взаємодії, за словами Катерини Пенькової, визначається не кількістю укладених угод чи створених структур, а тим, чи допомагає вона ефективніше розв’язувати спільні завдання та покращувати життя мешканців.

Олена Шуляк, голова Комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, долучилася до підсумкової частини панелі й зіставила почуті моделі з українськими потребами. Серед ключових умов вона назвала рівність голосу громад незалежно від їхнього розміру, ресурси для спільних проєктів і захист інтересів менших партнерів. Практичний старт, на думку Олени Шуляк, не обов’язково має охоплювати всі сфери одразу: громади можуть спершу об’єднатися довкола найгострішої проблеми.

«Потрібно починати з функцій, не структур», - підсумувала Олена Шуляк. Серед таких функцій вона назвала транспорт, воду, просторове планування та довкілля. Для роботи на рівні агломерації також потрібні узгоджене планування й спільні дані, щоб рішення однієї громади враховували інтереси сусідів.

Європейські приклади, представлені на форумі, показали різні шляхи до співпраці: спільне надання послуг, стратегічне планування, асоціації для реалізації проєктів і формальні метрополійні структури. Для українських громад відправною точкою може стати конкретна спільна потреба. Але щоб рішення працювало, громадам потрібні зрозумілий розподіл відповідальності, справедливе представництво й ресурси.

III Міжнародний форум агломерацій організували Асоціація ОМС «Львівська агломерація» та Львівська міська рада у співпраці й за підтримки Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи та проєкту RELEVE (Expertise France), що є частиною програми U-LEAD з Європою.

Раніше портал «Децентралізація» писав про законодавчі кроки для розвитку агломерацій, які окреслив Віталій Безгін, і про три ключові законодавчі виклики, на яких наголосила Олена Шуляк. Також ми зібрали позиції учасників відкриття форуму про потребу громад діяти разом та підготували аналітичний матеріал про першу панель: ініціативи громад, правові перешкоди й умови для співпраці.