22–23 жовтня у Львові відбувся ІІІ Міжнародний форум агломерацій в Україні. Його головною темою стала співпраця громад у функціональних територіях. Ми говорили про те, як громадам працювати разом, що для цього потрібно змінити на державному рівні та який міжнародний досвід може бути корисним Україні.

За два дні дискусій із представниками громад, центральної влади, міжнародних організацій та європейських метрополій я ще більше переконався в одній речі: наступним важливим етапом української децентралізації має стати подальший розвиток горизонтальної співпраці між громадами.

І для цього нам насамперед потрібні не нові адміністративні структури, а фінансові інструменти, які дозволять громадам реалізовувати спільні проєкти.

Децентралізація дала Україні сильні громади. Але залишила одну важливу проблему

Децентралізація, безперечно, стала однією з найуспішніших українських реформ. Ми отримали нові, значно більші та спроможніші громади. І головне досягнення реформи — навіть не збільшення місцевих бюджетів, а якісно інша система управління територіями.

Громади отримали реальні повноваження, ресурси та можливість самостійно визначати пріоритети розвитку.

Водночас реформа була результатом певного компромісу.

Її початкова логіка полягала у створенні максимально самодостатніх громад. Однак реалізувати цей принцип повністю було неможливо. Якби ми формували громади виключно за критерієм економічної самодостатності, то навколо великих міст могли б виникнути величезні адміністративні утворення, іноді співмірні зі значною частиною відповідної області.

Тому було знайдено розумний територіальний баланс. Ми зберегли окремі громади, їхню автономію та власні органи місцевого самоврядування.

Але цей компроміс має свою ціну. Адміністративні кордони громад далеко не завжди збігаються з реальними економічними та соціальними зв'язками між територіями.

Найкраще це видно навколо великих міст. Людина може жити в одній громаді, працювати в іншій, возити дітей до школи у третю, а користуватися лікарнею в четвертій. Для неї це єдиний простір повсякденного життя. Натомість для органів місцевого самоврядування — чотири різні бюджети, чотири системи управління та чотири набори пріоритетів.

І саме тут починаються проблеми. Як організувати громадський транспорт між громадами? Хто повинен фінансувати спільну дорогу? Як забезпечити водою кілька сусідніх населених пунктів? Де будувати очисні споруди? Як створити спільну систему управління відходами?

Ці питання часто неможливо ефективно вирішити в межах однієї громади. Ми навчилися управляти громадами окремо. Тепер маємо навчитися ефективно управляти тим, що їх об'єднує.

Світ уже давно шукає відповіді на ці питання

Україна не є унікальною у своїх проблемах. У різних країнах намагалися вирішити їх двома основними способами.

Перший — укрупнювати муніципалітети, об'єднуючи їх у більші адміністративні одиниці. Саме таким шляхом значною мірою пішла Україна.

Другий — зберігати автономію муніципалітетів, але створювати механізми їхньої співпраці для вирішення спільних завдань.

На форумі ми розглянули кілька таких моделей. Наприклад, у Швеції існують відносно м'які форми міжмуніципальної співпраці. Румунія має власний досвід створення асоціацій міжмуніципального розвитку. Натомість Італія з її метрополійними містами та Франція з розвиненою системою міжмуніципальних об'єднань демонструють значно більш інституціоналізовані моделі.

У кожної є свої переваги та недоліки. Мені, наприклад, багато в чому імпонує французький підхід із сильними міжмуніципальними об'єднаннями. Водночас у ньому є питання щодо розподілу повноважень і відповідальності між різними рівнями управління. Тому я не прихильник механічного копіювання жодної моделі.

Ми маємо зберегти головне досягнення децентралізації — автономію громад. Базові послуги мешканцям, місцевий розвиток та управління власними ресурсами повинні залишатися на рівні громад.

А ось складні інфраструктурні питання — транспорт, водопостачання, каналізацію, управління відходами — цілком можна вирішувати спільно. Більше того, переконаний, що багато невеликих громад охоче передали б частину таких складних завдань спільним інституціям. Але за однієї умови: якщо ці інституції матимуть відповідні ресурси.

Нам потрібні ресурси, а не ще один рівень влади

Це, мабуть, один із головних висновків, які я виніс із форуму. Після всіх панельних дискусій, розмов із головами громад, експертами та міжнародними партнерами складається досить чітке розуміння: сьогодні українським громадам найбільше бракує не організаційних моделей, а коштів для реалізації спільних проєктів.

Візьмімо для прикладу Львівську агломерацію. Ми маємо добровільне об'єднання органів місцевого самоврядування. Громади можуть домовлятися, визначати спільні пріоритети, готувати проєкти та створювати необхідні механізми співпраці. Я не бачу потреби створювати для Львівської агломерації якийсь окремий надмуніципальний орган влади. Нашою головною проблемою є відсутність достатніх ресурсів для реалізації проєктів, які поєднують громади.

Наприклад, одним із найважливіших завдань є розвиток спільної транспортної системи. Це і міжмуніципальні автобусні маршрути, і транспортна інтеграція громад, і відновлення повноцінного приміського залізничного сполучення, зокрема реалізація Lviv City Express. Такі проєкти не просто покращують транспорт. Вони дозволяють людям легше добиратися до роботи, навчання, лікарень, створюють більший спільний ринок праці та відкривають нові можливості для економічного розвитку.

Інший приклад — вода та каналізація. Ми досі маємо ситуацію, коли значна частина мешканців сільських і приміських територій не має доступу до якісного централізованого водопостачання, а тим більше до належних систем водовідведення. У XXI столітті це неприпустимо! Але чи розумно кожній невеликій громаді будувати власні очисні споруди? Часто це надзвичайно дорого, економічно невигідно, а іноді ще й створює додаткові екологічні ризики. Набагато ефективніше створювати спільні системи, які обслуговуватимуть кілька громад.

Саме тут працює ефект масштабу: більша система може забезпечувати кращу якість послуг за менших витрат у розрахунку на одного мешканця. Те саме стосується управління відходами, великих інфраструктурних об'єктів та інших спільних послуг. Але все це потребує інвестицій, які часто не під силу окремим громадам.

Де взяти кошти на спільні проєкти?

На мою думку, сьогодні варто працювати щонайменше у двох напрямах.

Перший — переглянути підходи до використання реверсної дотації.

Більшість великих міст, навколо яких формуються потенційні метрополії, є економічно спроможними громадами. Відповідно, вони часто сплачують реверс до державного бюджету. Я не пропоную повністю скасовувати механізми бюджетного вирівнювання. Ми маємо підтримувати менш спроможні громади, особливо в прифронтових регіонах, де ситуація надзвичайно складна. Але водночас потрібно стимулювати розвиток економічних драйверів.

Тому варто розглянути можливість спрямування частини коштів реверсної дотації на міжмуніципальні проєкти. Причому виключно на ті, які створюють спільну інфраструктуру та приносять користь мешканцям кількох громад. Це могло б стати дієвим стимулом для співпраці.

Другий напрям — цільова державна підтримка міжмуніципальних проєктів.

Наприклад, Державний фонд регіонального розвитку повинен мати окремий напрям фінансування таких проєктів. Аналогічний підхід можна застосувати в державних програмах розвитку питного водопостачання, каналізації, транспорту та критичної інфраструктури. Якщо кілька громад спільно планують інфраструктурний об'єкт, який обслуговуватиме значну територію, такий проєкт повинен мати доступ до відповідних державних фінансових інструментів.

Ці два механізми не суперечать один одному. Навпаки, їх варто розвивати паралельно.В умовах війни розраховувати на швидку масштабну перебудову податкової системи навряд чи реалістично. Натомість створення цільових інструментів фінансування міжмуніципальної співпраці може стати цілком практичним рішенням.

Чому підтримка метрополій важлива для всієї України

Іноді можна почути запитання: навіщо державі додатково підтримувати великі міста та економічно сильні території, коли є стільки слабших громад, які потребують допомоги?

На мою думку, це неправильне протиставлення. Метрополії — це не просто великі міста. Це потужні економічні центри разом із навколишніми територіями, пов'язаними спільним ринком праці, інфраструктурою та щоденним рухом людей. Вони є природними полюсами економічного зростання. У сучасній Україні, з урахуванням складної демографічної ситуації та наслідків війни, роль таких територій лише посилюється.

Значна частина населення та економічної активності країни концентрується у великих містах і навколишніх громадах. Якщо держава створить умови для їхнього розвитку, навіть порівняно невеликі інвестиції у спільну інфраструктуру можуть дати відчутний економічний ефект. Це означає нові робочі місця, більші податкові надходження, додаткові інвестиції та ширші можливості для відбудови інших регіонів.

Тому підтримка метрополій не суперечить принципу солідарності між територіями. Навпаки, розвиток сильних економічних центрів може створити додаткові ресурси для підтримки територій, які найбільше постраждали від війни.

Є ще один важливий аспект — стійкість. Великі міста та їхні агломерації концентрують значну кількість населення, підприємств і критичної інфраструктури. Відповідно, вони мають особливі потреби у захисті, резервуванні систем життєзабезпечення та забезпеченні безперервності послуг. Співпраця громад дозволяє ефективніше реагувати і на ці виклики.

Саме тому метрополійне врядування варто розглядати не лише як інструмент місцевого розвитку, а і як один з елементів повоєнного відновлення та зміцнення стійкості України.

Не кожна агломерація є метрополією

Ще одна важлива тема, яка проявилася під час форуму, — відсутність спільного розуміння термінології.

Ми часто використовуємо поняття «агломерація», «метрополія», «функціональна територія», «міжмуніципальна співпраця» як взаємозамінні. Хоча вони описують різні речі. На мою думку, варто розрізняти географічну та управлінську складові.

Функціональні території можуть формуватися навколо великих міст, у сільських, гірських, прикордонних регіонах або навколо кількох приблизно рівних за розміром населених пунктів.

Вони можуть мати різну структуру: моноцентричну або поліцентричну.

Метрополія — це один із типів таких територій. Зазвичай ідеться про велике місто з потужною зоною впливу, яка охоплює навколишні громади на десятки кілометрів. Класичними прикладами в Україні є Київська, Львівська та інші великі міські метрополійні території.

Водночас наявність метрополії як функціональної території зовсім не означає, що там уже існує формальна інституція співпраці. Метрополія може існувати економічно та географічно навіть без окремого органу управління.

І навпаки, міжмуніципальне співробітництво не обмежується метрополіями. Сільські, гірські, прикордонні та інші громади так само потребують спільних рішень. Тому Україні необхідна політика розвитку різних типів функціональних територій, а не лише великих міських агломерацій.

Нам потрібне спільне розуміння майбутнього

Одним із завдань ІІІ Міжнародного форуму агломерацій було не лише обговорення конкретних проєктів чи моделей управління. Ми хотіли привернути увагу до самої теми горизонтальної співпраці громад. Адже попри успіхи децентралізації, в Україні досі бракує системного бачення того, як повинні розвиватися зв'язки між громадами та якою має бути роль держави в цих процесах.

Саме тому для нас було важливо залучити представників центральної влади, українських громад, міжнародних організацій, експертів та європейських метрополій. Ми вдячні інформаційним партнерам, зокрема порталу «Децентралізація», за допомогу в поширенні цих дискусій. Завдяки онлайн-трансляції до них змогла долучитися також міжнародна аудиторія.

І я переконаний, що такі обговорення необхідно продовжувати. Не варто шукати одну універсальну модель для всієї України. Львівська метрополія, прикордонні громади Закарпаття чи сільські території центральної України можуть потребувати різних інструментів співпраці. Але спільним має бути принцип: громади повинні мати можливість об'єднувати зусилля там, де це дає кращий результат для мешканців.

І держава повинна не лише дозволяти таку співпрацю, а й фінансово її стимулювати.

Головний висновок форуму для мене простий: децентралізація зробила українські громади сильнішими. Тепер наше завдання — зробити їх сильнішими разом.

І наступним кроком повинні стати не чергові дискусії про адміністративні моделі, а конкретні державні рішення, які дадуть громадам ресурси для спільних проєктів.