«Мовою розвитку» ЄС описують не лише цілі та принципи регіональної політики ЄС, а й конкретні відповіді на практичні питання: звідки беруться кошти на розвиток територій та інновації; які інструменти перетворюють стратегічні цілі на реальні дії на місцях; хто і за якими правилами може отримати фінансування; як вимірюють результат і що вважають «успіхом» для громади чи регіону.

Саме тому друга частина описового довідника політики згуртованості ЄС зосереджена на фондах та інструментах політики згуртованості. Якщо в першій частині йшлося про основи підходу ЄС до зменшення диспропорцій між регіонами і принципи, якими він керується, то тут — про фінансову «граматику» цієї політики: як побудована фінансова архітектура, у чому різниця між фондами та програмами, описані основні фонди політики згуртованості.

Для України це знання не теоретичне. Наше відновлення й євроінтеграційні реформи дедалі більше узгоджуються у форматі, зрозумілому для європейських інституцій: з цілями, показниками, типами втручань і джерелами фінансування. Розуміння логіки фондів, програм та фінансових інструментів ЄС допомагає точніше підібрати механізм підтримки під потребу громади, коректно сформулювати проєкт і пройти оцінювання за критеріями, якими користуються донори та партнери. А у перспективі членства — це ще й підготовка до ролі повноправного учасника політики згуртованості, де важливо не просто отримувати ресурси, а вміти ними управляти й впливати на пріоритети.

Автори не ставили за мету охопити все. Це не енциклопедія і не офіційний документ. Швейцарсько-український проєкт UCORD у співпраці з Європейською асоціацією регіонального розвитку EURADA та порталом «Децентралізація» взяли найважливіші терміни політики згуртованості та пояснили їх не ізольовано, а у зв’язку між собою.

Відповідальність за зміст цього матеріалу несе виключно автор. Погляди автора не обов’язково відображають погляди Швейцарської агенції розвитку та співробітництва або NIRAS Sweden AB.

Які фонди, програми та інструменти забезпечують реалізацію політики згуртованості?

Політика згуртованості неможлива без фінансових інструментів, які перетворюють стратегічні цілі у реальні дії на місцях. Реалізація регіональної політики ЄС забезпечується низкою фондів, програм та інструментів. Разом вони формують комплексну фінансову архітектуру, яка спрямовує ресурси туди, де вони потрібні найбільше.

Основу фінансування політики згуртованості визначає Регламент (ЄС) 2021/1060, який встановлює спільні положення щодо низки Європейських структурних та інвестиційних фондів (European Structural and Investment Funds, ESIF). Пʼятьма структурними фондами є (1) Європейський фонд регіонального розвитку, (2) Європейський соціальний фонд, (3) Фонд згуртованості, (4) Європейський аграрний фонд розвитку сільських районів, та (5) Європейський фонд морського та рибного господарства. Із них фонди, які перелічені нижче, безпосередньо спрямовані на досягнення цілей політики згуртованості:

• Європейський фонд регіонального розвитку (European Regional Development Fund, ЄФРР) був створений у 1975 році та зараз підтримує всі п’ять пріоритетів політики згуртованості. Він фінансує проєкти, які зміцнюють економіку регіонів, підвищують конкурентоспроможність, підтримують інновації та цифровізацію, сприяють розвитку інфраструктури й мобільності та стимулюють сталий, низьковуглецевий розвиток.

Фінансування програм ЄФРР здійснюється за принципом спільного управління між Європейською Комісією та національними й регіональними органами влади держав-членів. Саме держави-члени визначають, які проєкти фінансувати, і несуть відповідальність за їхнє повсякденне управління.

У період 2021–2027 років на програми ЄФРР передбачено 306,4 млрд євро, з яких 30% становить національне співфінансування. Портал Cohesion Data містить актуальні дані про заплановані та фактично освоєні ресурси, а також внески держав-членів.

• Європейський соціальний фонд (European Social Fund, ЄСФ), який бере свій початок у 1957 році — фактично з народження Європейського Союзу, — є головним інструментом ЄС для інвестування в людський капітал. Він реалізує четверту ціль політики згуртованості: створення більш соціальної та інклюзивної Європи.

Кошти ЄСФ спрямовуються на розширення доступу до ринку праці, підтримку неперервного навчання, модернізацію освіти (зокрема професійної), а також на покращення доступу до послуг догляду за дітьми й охорони здоров’я. Окрему увагу фонд приділяє гендерній рівності, зайнятості молоді та рівним можливостям для соціально вразливих груп.

Більшість ресурсів ЄСФ управляються за принципом спільного управління, проте напрям «Зайнятість та соціальні інновації» (Employment and Social Innovation, EaSI) реалізується через механізм прямого управління Єврокомісії.

Загальний бюджет ЄСФ+ у 2021–2027 роках, за даними Cohesion Data, становить 141,3 млрд євро, з яких 32,8% — національне співфінансування.

• Фонд згуртованості (Cohesion Fund), створений у 1994 році, спрямований на підтримку держав-членів із валовим національним доходом (ВНД) на душу населення нижчим за 90% середнього показника ЄС. Він фінансує заходи в межах третього та четвертого пріоритетів політики згуртованості — більш екологічної та більш сполученої Європи.

Фонд інвестує у проєкти екологічної сталості та розвитку трансєвропейських транспортних мереж (TEN-T), підтримуючи масштабні інфраструктурні рішення: від відновлюваної енергетики до сталої міської мобільності, систем водопостачання й поводження з відходами, а також транскордонних транспортних сполучень.

Держави-члени, що мають право на підтримку з Фонду згуртованості, визначаються на кожен програмний період відповідно до їхнього ВНД на душу населення. Управління фондом також здійснюється на засадах спільного управління з Європейською Комісією.

Бюджет Фонду згуртованості на 2021–2027 роки становить 49,2 млрд євро, з яких 20,6% — національне співфінансування (дані Cohesion Data).

Поряд із трьома основними фондами політики згуртованості діє низка додаткових інструментів і механізмів, які підсилюють спроможність ЄС реагувати на структурні виклики та сприяти довгостроковому розвитку.

Фонд справедливого переходу (Just Transition Fund, JTF), заснований у 2021 році, є новим інструментом ЄС у межах політики згуртованості та першим стовпом Механізму справедливого переходу, розробленим для того, щоб перехід до кліматично нейтральної економіки відбувався справедливо, без залишення будь-кого осторонь. Фонд справедливого переходу зосереджується на територіях, які зазнають найбільшого впливу від цього переходу, допомагає їм диверсифікувати економіку, підвищувати кваліфікацію працівників та інвестувати у нові галузі. Здійснюючи це, Фонд прагне скоротити розбіжності між регіонами з різним рівнем залежності від викопного палива або секторів із високими викидами вуглецю. На період 2021–2027 років загальний бюджет Фонду становить 26,5 млрд євро, з яких 25,7% фінансування забезпечується державами-членами шляхом національного співфінансування.

Ще одним важливим інструментом згуртованості, хоча і не фондом, є Interreg, головна ініціатива ЄС у сфері територіального співробітництва. Після започаткування у 1990 році, Interreg «поєднує країни, регіони та громади через низку програм фінансування, що просувають транскордонне, транснаціональне, міжрегіональне та співробітництво із найвіддаленішими регіонами». Підтримуючи проєкти, спрямовані на розв’язання спільних проблем і розроблення сталих рішень, Interreg зменшує регіональні нерівності та водночас сприяє економічному, соціальному й екологічному розвиткові по всій Європі.

Програми Interreg структуровані у чотири напрями і розроблені для полегшення транскордонного співробітництва шляхом співфінансування спільних рішень для спільних викликів:

• Транскордонне співробітництво (Interreg A): підтримка співробітництва між регіонами вздовж внутрішніх кордонів ЄС.
• Транснаціональне співробітництво (Interreg B): забезпечення співпраці у ширших транснаціональних територіях, таких як Дунайський чи Балтійський регіони.
• Міжрегіональне співробітництво (Interreg C): сприяння обміну досвідом і найкращими практиками між усіма регіонами ЄС.
• Співробітництво з третіми країнами (Interreg D): посилення взаємодії із регіонами-сусідами, які не входять до ЄС.

На практиці такий поділ означає, що Interreg забезпечує чіткі механізми фінансування та типи проєктів, даючи можливість регіонам у ЄС та за його межами розвивати партнерства для розв’язання спільних проблем у різних сферах політики. До них належать охорона довкілля, адаптація до зміни клімату, транспорт, інновації та транскордонні публічні послуги. Наразі, у програмному періоді 2021-2027, з українськими регіонами працюють 7 програм Interreg - Interreg NEXT Poland – Ukraine, Interreg VI-A NEXT Hungary - Slovakia - Romania - Ukraine, Interreg VI-A NEXT Romania - Ukraine, Interreg VI-B Danube, Interreg VI-B NEXT Black Sea Basin, Interreg VI-C Interreg Europe, Interreg VI-C URBACT IV. Докладнішу інформацію можна знайти на keep.eu — агрегаторі даних щодо проєктів і бенефіціарів програм транскордонного, транснаціонального та міжрегіонального співробітництва ЄС.

До інших механізмів, пов’язаних із політикою згуртованості, належить такі:

• Програма відновлення та стійкості (Recovery and Resilience Facility, RRF), ядро інструменту «Наступне покоління ЄС» (NextGenerationEU), є тимчасовим інструментом, який дає змогу Комісії залучати кошти для реформ та інвестицій у державах-членах, зокрема для реалізації плану REPowerEU у відповідь на вторгнення росії в Україну.

Як частина NextGenerationEU та другий стовп Механізму справедливого переходу, InvestEU є інвестиційною програмою ЄС, спрямованою на мобілізацію державного та приватного фінансування для ключових політичних пріоритетів: сталої інфраструктури; досліджень, інновацій та цифровізації; малих і середніх підприємств; а також інвестиції у соціум та навички. Ці чотири сфери перетинаються з напрямами Європейських структурних та інвестиційних фондів політики згуртованості; однак InvestEU є інструментом, окремим від традиційних фондів політики згуртованості, і пропонує інший підхід до фінансування. Фінансова архітектура InvestEU дає змогу державам-членам спрямовувати до цієї програми частину коштів політики згуртованості, завдяки чому залучаються додаткові інвестиції. ЄС використовує бюджетні гарантії, щоб зменшити інвестиційні ризики, залучити приватний капітал і стимулювати регіональний розвиток.

Водночас поряд із поточними стратегічними цілями розвитку, безпрецедентні виклики пандемії COVID-19 та повномасштабного вторгнення росії в Україну, зумовили суттєві інновації у регуляторних механізмах фінансування, що дало змогу політиці згуртованості оперативно адаптуватися та реагувати на ці кризи.

Як одна з найбільших програм у межах інструменту NextGenerationEU, Допомога у відновленні для згуртованості та територій Європи (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe, REACT-EU) була розроблена для подолання соціальних та економічних наслідків пандемії COVID-19 і для підготовки до зеленого, цифрового та стійкого відновлення. Ключовим підходом програми, запущеної у 2020 році, було спрямування підтримки на ті території, а не лише регіони, які найбільше її потребують, а також використання принципу партнерства політики згуртованості та мобілізація додаткових ресурсів Європейських структурних і інвестиційних фондів. Це збільшило загальний обсяг цих фондів понад попередні рівні та зробило REACT-EU найбільшим інструментом грантової підтримки в бюджеті ЄС. Програму завершено у 2023 році.

• Фонд солідарності ЄС (Solidarity Fund) є основним інструментом ЄС для підтримки відновлення після природних катастроф і значних надзвичайних ситуацій у сфері громадського здоров’я, зокрема пандемії COVID-19, та виступає проявом європейської солідарності. Відповідно до нещодавно ухваленого Регламенту про Регіональну надзвичайну підтримку відбудови (RESTORE), держави-члени можуть перепрограмовувати кошти ЄФРР, Фонду згуртованості та ЄСФ для фінансування заходів з відновлення інфраструктури та забезпечення базовими матеріалами, а також соціальною чи медичною підтримкою. RESTORE використовує кошти ЄФРР та ЄСФ, щоб доповнити ресурси, доступні через Фонд солідарності ЄС.

Кошти Політики згуртованості також відіграли важливу роль у реагуванні на гуманітарні наслідки російського вторгнення. Зокрема, правила Політики згуртованості на 2014-2020 роки були адаптовані для забезпечення оперативного перепрограмування доступних коштів на екстрену підтримку через Дію в рамках політики згуртованості для підтримки біженців у Європі (Cohesion Action for Refugees in Europe, CARE). Її було впроваджено із застосуванням ретроспективної допустимості видатків, 100% фінансування протягом додаткового облікового року, можливості перехресного фінансування між ЄСФ та ЄФРР, підвищеного авансового фінансування за лінією REACT-EU та спрощеного механізму декларування унітарних витрат для біженців. Така гнучкість засвідчила спроможність Політики згуртованості розвиватися як у межах своїх повноважень, так і поза ними, утверджуючи фінансування в рамках згуртованості як стратегічний інструмент оперативного реагування та солідарності перед геополітичними викликами.

Окрім згаданих інструментів, значну роль відіграють Європейський інвестиційний банк (European Investment Bank, ЄІБ) та Європейський інвестиційний фонд (European Investment Fund, ЄІФ), доповнюючи грантові інструменти позиками, гарантіями, інструментами участі в капіталі та консультаційними послугами. У цьому контексті їхня місія полягає у скороченні регіональних диспропорцій і підтримці збалансованого економічного, соціального та територіального розвитку, що безпосередньо відповідає цілям політики згуртованості ЄС.

ЄІБ надає довгострокові позики та інструменти змішаного фінансування, зосереджуючись на менш розвинених регіонах, регіонах перехідного типу та прикордонних територіях з обмеженим доступом до капіталу. Він часто доповнює ресурси ЄФРР, ЄСФ та Фонду згуртованості, для посилення фінансової підтримки регіонального розвитку, підтримки великих інфраструктурних проєктів та сприяння залученню приватних інвестицій.

Через інструменти змішаного фінансування та консультаційні послуги, зокрема JASPERS, ЄІБ підвищує ефективність і здійсненність проєктів, узгоджуючи їх із пріоритетами політики згуртованості ЄС, включно з кліматичними діями, цифровою трансформацією, конкурентоспроможністю МСП та розвитком соціальної інфраструктури. Через ЄІФ він спрямовує фінансування, пов’язане із згуртованістю, до МСП і стартапів, покращуючи доступ до капіталу та сприяючи створенню робочих місць.

Серед інших інструментів, на які варто звернути увагу: Фонд кредитування державного сектору (Public Sector Loan Facility, PSLF), третій стовп Механізму справедливого переходу, що залучає державне фінансування для підтримки проєктів, які не генерують достатнього потоку доходів для покриття інвестиційних витрат; Інтегровані територіальні інвестиції (Integrated Territorial Investment, ІТІ) — гнучкий інструмент, який підтримує територіальні стратегії розвитку на основі інтегрованих, територіально-орієнтованих підходів і передбачає поєднання фінансових потоків та ресурсів із різних Європейських структурних та інвестиційних фондів; а також Місцевий розвиток під керівництвом громади (Community-led Local Development, CLLD), — інструмент, спеціально створений для субрегіонального рівня, який доповнює інші форми підтримки місцевого розвитку та забезпечує узгоджене й інтегроване використання фінансування для реалізації регіональних стратегій розвитку.

Решта важливих фінансових інструментів політики згуртованості ЄС стосуються інновацій:

• Міжрегіональні інноваційні інвестиції (Interregional Innovation Investments, I3) — це інструмент фінансування в межах ЄФРР на програмний період 2021–2027 років, розроблений для перетворення регіонального інноваційного потенціалу на транскордонний економічний вплив. I3 фінансує спільні проєкти, засновані на пріоритетах смарт-спеціалізації, поєднує інноваційні екосистеми по всій Європі та формує нові європейські ланцюги створення вартості. Зрештою, це сприяє виходу результатів досліджень на ринок, масштабуванню бізнесу та посиленню регіональної конкурентоспроможності в межах єдиного ринку.

Спираючись на спільний підхід проєктів I3, стратегії смарт-спеціалізації (Smart Specialisation Strategies, S3) забезпечують стратегічну основу, за якою регіони формують і визначають пріоритети своєї інноваційної політики. Стратегії смарт-спеціалізації були представлені Європейською комісією у 2010 році та стали поворотним моментом у регіональному розвитку ЄС, зробивши дослідження та інновації ключовими інструментами економічної трансформації. По суті, смарт-спеціалізація допомагає територіям визначати власні унікальні сильні сторони та конкурентні переваги, зосереджуючи ресурси на напрямах, у яких вони можуть досягти найвищих результатів, водночас підтримуючи ширші цілі ЄС щодо зеленої та цифрової трансформації.

Стратегії смарт-спеціалізації ґрунтуються на трьох ключових принципах: локалізації — через прив’язку стратегій до специфічних активів і ресурсів певної території; пріоритизації — шляхом концентрації інвестицій на обмеженій кількості стратегічних напрямів; та участі — через залучення представників влади, бізнесу, науки та громадянського суспільства впродовж усього циклу розроблення й реалізації стратегії.

Не менш важливою умовою є належне врядування. На період 2021–2027 років запроваджено чіткі вимоги до інституційної спроможності, моніторингу, співпраці та постійного вдосконалення системи. За більш ніж десятиріччя від моменту свого запровадження смарт-спеціалізація докорінно змінила підхід європейських регіонів до інновацій: вона посилила взаємодію між різними секторами та перетворила локальний потенціал на рушійну силу сталого зростання.