Тисячі мешканців окупованих і зруйнованих міст Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей продовжують отримувати адміністративні послуги, соціальну підтримку та гуманітарну допомогу, хоча їхні органи влади вже давно переїхали за десятки чи сотні кілометрів від рідної домівки. Та й самі мешканці цих громад розсіялися по всій території країни. Як втрата власної території вплинула на бюджети громад, на що вони витрачають кошти та чи можуть мешканці громад контролювати ці витрати?

Бюджет — це найточніший показник того, що громада реально може робити для своїх мешканців. Ми проаналізували дані порталу OpenBudget за 2025 рік для 167  переміщених громад (51 міська, 53 селищні, 63 сільські) та порівняли їх із 1249 тиловими громадами (334 міські, 377 селищні, 558 сільські) того ж типу. Для порівняння ми не брали обласні центри, бо окупованих обласних центрів в Україні немає. Тож які можливості для надання послуг своїм мешканцям мають переміщені органи місцевого самоврядування (ПОМС) порівняно з рештою ОМС?

Доходи

Бюджети переміщених громад значно менші, ніж у тилових. Медіанний бюджет міської переміщеної громади — 189 млн грн, тоді як тилової міської — 410 млн грн, тобто більш як удвічі більший. Для селищних громад різниця ще більш разюча: медіанний бюджет релокованої громади — 53 млн грн проти 193 млн грн у тилових (у 3,6 раза менше). Для сільських — різниця у 2,9 раза: 36 млн грн проти 106 млн грн.

Рисунок 1. Розподіл бюджетів ПОМС і тилових громад за типом, 2025 рік (млн грн)

Джерело: розрахунки авторів на основі даних порталу OpenBudget. Без урахування обласних центрів.

Середні значення відрізняються ще більше через те, що окремі тилові громади мають дуже великі бюджети. Середній бюджет переміщеної міської громади в 2025 році — близько 292 млн грн (селищної — 66,8 млн грн, сільської — 59 млн грн), тоді як у звичайної міської громади — 558 млн грн (селищної — 216,3 млн грн, сільської — 142 млн грн). Тобто бюджет переміщених громад у 2,5–3 рази менший.

Діапазон бюджетів тилових громад ширший, ніж у переміщених, оскільки серед перших є як міста з великими бюджетами, так і зовсім невеликі громади. Серед релокованих громад найбільший бюджет мають Краматорська — 2,4 млрд грн, Маріупольська — близько 1 млрд грн, Лисичанська — 730 млн грн, Мелітопольська — 712 млн грн, Енергодарська — 789 млн грн. Серед тилових громад, які не є обласними центрами, найбільший бюджет у Криворізької — 11,6 млрд грн, далі йдуть Кременчуцька — 3,5 млрд грн, Білоцерківська — 3,2 млрд грн, Броварська — 3,0 млрд грн та Кам'янська — 4,0 млрд грн.

Різниця в розмірах бюджетів пояснюється передусім структурою доходів. Тилові громади більшу частину своїх надходжень отримують за рахунок податків з місцевого бізнесу та працівників. У ПОМС така податкова база майже відсутня, оскільки підприємства перереєструвалися на підконтрольних територіях і платять податки там, а громадяни платять ПДФО за місцем роботи. Фактично, якщо брати податкові надходження, бюджет громад поповнюють лише ФОПи, які не змінили місце реєстрації, а також працівники, які працюють у комунальних органах та установах ПОМС.

Рисунок 2. Структура доходів ПОМС і тилових громад за типом, 2025 рік (%)

Джерело: розрахунки авторів на основі даних порталу OpenBudget. Без урахування обласних центрів. Примітка: Показники відображають частку доходів від суми всіх бюджетів громад відповідного типу

До податкових надходжень належать податки на доходи, прибуток і збільшення ринкової вартості; податки на власність; рентна плата; внутрішні податки на товари та послуги; податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції; окремі податки і збори, що зараховуються до місцевих бюджетів; збори на паливно-енергетичні ресурси; місцеві податки та збори; інші податкові надходження.

До офіційних трансфертів належать трансферти від Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ, а також від органів державного управління.

До доходів від операцій з капіталом належать кошти від продажу землі та нематеріальних активів; надходження від продажу основного капіталу; надходження від реалізації державних запасів товарів.

До неподаткових надходжень належать власні надходження бюджетних установ; інші неподаткові надходження; адміністративні збори та платежі; доходи від некомерційної господарської діяльності, власності та підприємницької діяльності.

Тому не дивно, що власні податкові надходження становлять лише 15–19% бюджету ПОМС (у міських — 19%, у селищних — 16%, у сільських — 15%). У тилових громадах цей показник утричі вищий — 56–63% (рис. 2). Частка неподаткових надходжень (доходи від комунального майна, адміністративні збори, власні надходження бюджетних установ) у бюджетах ПОМС становить 3–5%, тобто лише трохи менше, ніж у тилових громадах (5–6%).

Через низькі власні доходи офіційні трансферти з держбюджету становлять 78–81% бюджету ПОМС (у міських громадах 78%, у селищних — 81%, у сільських — 80%) порівняно з 30–37% бюджету тилових громад (у міських — 30%, у селищних — 37%, у сільських — 35%).

Згідно з Додатком № 5 до Закону про держбюджет на 2026 рік, найбільші трансферти це:

Дотація вирівнювання, що покриває різницю між доходами громади та її базовими потребами. Її загальний обсяг на 2026 рік становить 61,5 млрд грн. Це основний механізм підтримки бідніших громад, і переважна більшість ПОМС отримує саме цю дотацію. Заможніші громади, чиї власні доходи перевищують середній рівень, сплачують до держбюджету реверсну дотацію, яка у 2026 році становитиме 37,6 млрд грн. Серед переміщених громад немає «донорів», які її сплачують.

Освітня субвенція — цільовий трансферт на зарплати педагогів та матеріально-технічну базу шкіл, її загальний обсяг у 2026 році — 103,2 млрд грн. Для переміщених громад це важлива стаття: вони продовжують отримувати субвенцію, якщо зберегли педагогічний колектив і навчальний процес, навіть якщо школи залишились на окупованій території, а діти навчаються онлайн або в тимчасових приміщеннях за місцем переселення.

Окрім освітньої субвенції та базової дотації, є ще один важливий інструмент для постраждалих від війни громад — додаткова дотація на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на деокупованих, тимчасово окупованих та інших постраждалих від агресії територіях. У 2026 році на неї передбачено 30,4 млрд грн, із яких 12,7 млрд грн уже розподілено між 963 громадами, решта — у резерві КМУ. Саме ця дотація є головним джерелом підтримки ПОМС. На переміщені громади припадає близько 2,7 млрд грн із цієї дотації, тобто понад 21% її загального обсягу. Найбільше отримують Маріупольська (881,8 млн грн), Мелітопольська (358,9 млн грн), Краматорська (339,7 млн грн), Курахівська (333,3 млн грн) та Сєвєродонецька (325,8 млн грн) громади.

Якщо громада перебуває на тимчасово окупованій території й дата завершення окупації не визначена, витрачати цю дотацію можна лише за погодженням з обласною військовою адміністрацією відповідно до Порядку розподілу, затвердженого КМУ.

Прифронтові й постраждалі громади отримують й інші субвенції (додаток 6 Закону про держбюджет). Наприклад, субвенція на функціонування територій, де ведуться бойові дії, становить 5,15 млрд грн і розподіляється на 250 громад. Її найбільші отримувачі — Харків (910,5 млн грн), Одеса (698,5 млн грн) та Запоріжжя (541,6 млн грн). Серед міст, які не є обласними центрами, найбільший обсяг цієї субвенції отримують Краматорська міська громада (74,7 млн грн), Шосткінська (64,3 млн грн), Чорноморська (62,3 млн грн), Нікопольська (57,6 млн грн) та Ізмаїльська (45,8 млн грн). Із переміщених громад субвенцію отримують лише чотири: Краматорська (74,7 млн грн), Покровська (20,4 млн грн), Бахмутська (7,3 млн грн) та Лисичанська (4,6 млн грн) — разом близько 2,4% від загального обсягу.

Крім того, громади можуть отримати субвенцію на харчування учнів (загалом у бюджеті передбачено 14,4 млрд грн на 2026 рік без деталізації за громадами), субвенцію на оплату роботи фахівців із супроводу ветеранів (2,9 млрд грн), субвенцію на підтримку закладів охорони здоров'я (2,2 млрд грн), субвенцію на формування фондів житла для тимчасово переміщених осіб* (1,5 млрд грн).

*Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на формування фондів житла для тимчасового проживання або підтриманого проживання евакуйованих та внутрішньо переміщених осіб і на заходи із забезпечення їх житлом у сільській місцевості (постанова КМУ № 301 від 06.03.2026) не надходить громадам автоматично: спочатку держава розподіляє її між обласними бюджетами — 70% пропорційно до кількості ВПО в регіоні (відповідно до відомостей Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб станом на 1 січня 2026 року), 30% — пропорційно до наявних місць тимчасового проживання для внутрішньо переміщених осіб станом на 1 січня 2026 року. Далі громада подає заявку до обласної адміністрації з обґрунтуванням і вирішує, хто і скільки коштів отримає. Ключові вимоги для отримання: об'єкт має бути в комунальній власності або оренді, розміщений поза зоною активних бойових дій і окупації, а громада має підтвердити гарантійним листом, що зможе фінансувати утримання цього житла. Кошти йдуть на будівництво, реконструкцію або переобладнання нежитлових приміщень у житлові. Їх не можна витрачати на зарплати персоналу чи поточне утримання приміщень. Не менше 20% відремонтованого житла має бути доступним для людей з інвалідністю.

У 2026 році держава вилучила у переміщених громад вільні залишки власних коштів і передала їх Міністерству розвитку громад для забезпечення ВПО житлом — це передбачено статтею 47 Закону про держбюджет на 2026 рік. Асоціація міст України виступила проти цього рішення: громади хотіли б самі розпоряджатися цими коштами, зокрема, вирішувати, де і як будувати житло, щоб воно залишилося у власності громади. Це рішення також означає, що в найближчі роки громади матимуть менше ресурсів для підтримки своїх мешканців.

Видатки

Структура видатків ПОМС також відрізняється від структури видатків тилових громад.

Рисунок 3. Структура видатків ПОМС і тилових громад за типом, 2025 рік (%)

Джерело: розрахунки авторів на основі даних порталу OpenBudget, без урахування обласних центрів. Примітка: Показники відображають частку видатків від суми всіх бюджетів громад відповідного типу

Тилові громади витрачають переважну частку бюджету на освіту — 48–53% залежно від типу громади (рис. 3). У ПОМС на освіту йде лише 19–20%. Це пояснюється тим, що більшість переміщених громад не має шкіл на підконтрольній їм території. Частина дітей із цих громад навчається онлайн.  Якщо громаді вдалося отримати приміщення, діти навчаються офлайн, але оскільки не всі мешканці громади перебувають у тому ж населеному пункті, що й ПОМС, як правило, кількість дітей у переміщених громадах менша, ніж до переміщення.

ПОМС витрачають порівняно більше на загальнодержавні функції: 55–67% видатків бюджету порівняно з 16–24% для тилових громад. До цієї категорії входять утримання апарату управління (ВА або ОМС), субвенції на підтримку ЗСУ та деякі цільові трансферти. Велику частку витрат на загальнодержавні функції у переміщених громад можна пояснити тим, що частина субвенцій, наприклад, субвенція на фахівців із супроводу ветеранів, класифікується як загальнодержавні видатки (тобто держава передає відповідні кошти громадам, які організують підтримку ветеранів). Сюди ж належать субвенції на підтримку ЗСУ, які громади можуть передавати оборонцям зі своїх бюджетів.

Видатки на громадський порядок і безпеку у ПОМС також відносно вищі — 5–9% (найбільше у сільських громадах — 8,7%) проти 1,6–1,9% у тилових громадах. Це пов'язано з фінансуванням оборонних заходів на місцевому рівні, а також із тим, що у ПОМС значно менші бюджети, отже, та сама сума становитиме у них більшу частку. На охорону здоров'я, ЖКГ, духовний та фізичний розвиток тилові громади витрачають у відносному вимірі приблизно у 2-3 рази більше, ніж переміщені (рис. 3). Це пов'язано як із нижчим обсягом ресурсів у переміщених громадах, так і з тим, що не всі заклади охорони здоров'я та культури змогли переміститися (а якщо персонал цих закладів і виїхав з окупованих територій, не завжди вони оселилися там, де розташовані ПОМС), а працівники підприємств ЖКГ, як правило, не можуть працювати у відриві від свого підприємства (хоча можуть частково отримувати зарплату).

Де ще можна шукати ресурси для фінансування видатків?

Громади можуть залучати кошти на відбудову не тільки з власного бюджету, а й через зовнішнє фінансування: від міжнародних донорів, з публічних інвестиційних програм, зокрема через цифрову платформу DREAM.

Роль у відбудові: система DREAM

Переміщені громади та військові адміністрації (ВА) мають доступ до державної цифрової платформи DREAM — системи обліку та планування відновлення. Відповідно до постанови КМУ № 731, через DREAM вони можуть подавати проєкти відновлення, й залучати міжнародних донорів. За допомогою DREAM будь-хто може перевірити статус виконання проєкту.

На практиці підходи громад різні. Наприклад, Херсонська МВА після деокупації подає  через DREAM проєкти відновлення ЖКГ, освіти та медицини. Приклад Херсона може бути моделлю для переміщених громад після деокупації або відсунення лінії фронту. Маріупольська МВА, яка залишається переміщеною, зосереджена на проєктах соціального житла для ВПО, зокрема на будівництві житлового кварталу у м. Біла Церква Київської області з безбар'єрним середовищем і доступною орендою. А окуповані громади Луганщини в системі DREAM взагалі не представлені.

Хто відповідає за бюджети переміщених громад?

У мирний час бюджет громади затверджує місцева рада. При цьому голова громади є головним розпорядником коштів. Але в окупованих і прифронтових громадах, велика частина з яких також є переміщеними, ситуація інша.

Згідно із Законом «Про правовий режим воєнного стану», якщо органи місцевої влади не можуть здійснювати повноваження через окупацію, бойові дії чи неможливість зібрати сесію, Президент за поданням обласної адміністрації або військового командування утворює військову адміністрацію (ВА). Станом на 1 квітня 2026 року такі адміністрації діють у 214 громадах.

У 191 із цих 214 громад Верховна Рада передала військовим адміністраціям повноваження органів місцевого самоврядування. У таких випадках начальник адміністрації одноосібно затверджує бюджет, розпоряджається коштами, управляє комунальним майном і ухвалює всі ключові рішення. Рада не збирається, а бюджет не проходить публічного обговорення. У решті 23 громадах рада й виконавчий комітет працюють паралельно з ВА, але закон чітко не розмежовує їхні повноваження, що може спричинити конфлікти, як-от через бюджетні рішення у Сумах.

Хто контролює бюджети й чи можуть мешканці впливати на рішення?

За ефективністю та законністю витрачання бюджетних коштів стежать Державна аудиторська служба (перевіряє цільове витрачання коштів) і Рахункова палата (перевіряє місцеві бюджети в частині міжбюджетних трансфертів та міжнародної фінансової допомоги).

Громадський контроль формально існує, оскільки кожен громадянин має право запитувати інформацію про використання коштів або самостійно відстежувати її у відкритих джерелах (наприклад, на Єдиному веб-порталі використання публічних коштів). Але в громадах із військовими адміністраціями цей контроль обмежений: накази начальника військової адміністрації з обмеженим доступом (наприклад, інформація про фінансування військових об'єктів, укриттів та захисних споруд, об'єктів критичної інфраструктури) не оприлюднюються, немає депутатів, яким можна поставити запитання, немає публічних слухань бюджету.

Якщо ВА перебрала на себе всі повноваження, формальних механізмів впливу для мешканців практично не залишається: бюджет затверджує одноосібно начальник ВА. Там, де рада продовжує роботу, закон про місцеве самоврядування дає громадянам право подавати письмові пропозиції до бюджету, брати участь у громадських слуханнях, бюджеті участі, громадських радах та заслуховувати публічні звіти ОМС. Проте навіть там, де ради функціонують, постанова КМУ № 252 спростила процедури на період воєнного стану: виконком може перерозподіляти видатки без погодження з комісіями ради, а мер — одноосібно виділяти кошти на потреби ЗСУ та ліквідацію наслідків руйнувань.

В результаті

Грошей у переміщених громадах мало, і майже всі вони державні: 78–81% доходів — це трансферти, а власних надходжень лише 15–19%. Навряд чи найближчим часом громади можуть розраховувати на зростання бюджетної підтримки, оскільки пріоритетом залишається оборона. Тому їм варто диверсифікувати джерела фінансування — шукати донорську підтримку, проєкти технічної допомоги, брати участь у програмах публічних інвестицій.

Платформа DREAM для пошуку проєктів і донорів уже існує, але користуються нею нерівномірно: одні громади подають десятки заявок, інші взагалі не представлені в системі.

У громадах, де створені ВА, практично відсутній громадський контроль за витратами. Оскільки бюджет одноосібно затверджує начальник ВА, зростає ризик, що кошти витрачатимуть неефективно. Звісно, дані, що стосуються безпеки, не варто публікувати. Тим не менш, чим прозорішими є громади, тим легше їм отримати і довіру людей, і нове фінансування.